Kabila : entre manoeuvres tactiques et planification stratégique du pouvoir

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(PAR PHILIPPE BIYOYA MAKUTU KAHANDJA, DIRECTEUR DE L’IPRIS) 

Dans son article intitulé « Face au piège d’immobilisme, de gouvernabilité et d’inconstitutionnalité, Kabila : le choix entre le profit et le risque », le Professeur Eugène Banyaku Lwape Epotu estime que la révision constitutionnelle actuelle (annoncée) est une nécessité démocratique, autrement le pouvoir actuel risque d’être pris dans le piège soit d’immobilisme de gouvernabilité, soit dans celui d’inconstitutionnalité. Mais son opportunité relève d’un choix politique entre profit et risque pour le pouvoir institutionnel…

Il en va à son avis de préalables pour le bon fonctionnement normal des institutions et de la Démocratie, ainsi que pour la bonne gouvernance et l’unité du pays. Le professeur montre sa préférence pour un rétablissement indispensable des conditions d’une gouvernabilité effective (plutôt efficiente) au moyen de la réhabilitation des équilibres du pouvoir au sein de l’Exécutif sous la conduite du Président de la République, celui-là même qui doit répondre devant le peuple aux prochaines échéances électorales. L’accroissement abusif des pouvoirs réglementaires dans le chef du gouvernement est une menace pour la viabilité de notre démocratie. En d’autres termes, le Professeur Banyaku à la suite du Ministre Olivier Kamitatu et de bien d’autres partenaires politiques du Chef de l’Etat appelle au changement de régime politique et avouerait que l’actuel système politique constitutionnel ne fonctionne pas du tout, faute d’implication du Chef de l’Etat dans la conduite au quotidien des affaires de l’Etat.

Un tel choix entre le profit et le risque pour le pouvoir institutionnel en vue d’éviter un piège (constitutionnel ?) pose en fait la question de savoir si le bon fonctionnement des institutionnels est un problème théorique (un problème de la théorie du pouvoir) ou la conséquence d’une pratique du pouvoir (un problème praxéologique) ? Et sans trop regarder au principe de la stabilité institutionnelle recherchée par la rationalisation du parlementarisme, serait-il indiqué dans un contexte difficile comme celui de la démocratie congolaise en cours d’inviter le Président de la République à la mêlée sans prendre des risques politiques par rapport aux enjeux électoraux de demain ? Même le très politique général français Charles de Gaulle, l’homme fait la constitution, a eu besoin d’un Premier Ministre et d’un parlementarisme rationnalisé plutôt que d’un système présidentiel. Et lorsque par ailleurs l’on sait comment dans notre pays la Constitution de 1967 qui se voulait présidentialiste a évolué vers un régime de confiscation des pouvoirs au profit du Président de la République avec tous les méfaits que l’on a connus, quel sens logique et institutionnel faut-il aujourd’hui accorder aux perspectives de révision constitutionnelle? En principe et généralement une révision constitutionnelle s’impose pour constater l’écart grandissant entre les prescrits constitutionnels et la pratique du pouvoir parce que celle-ci serait plus engageante, plus dynamique et jamais lorsque la gouvernance paraît au rabais et paralysé par l’immobilisme institutionnel. Or, au jour d’aujourd’hui les constitutionnalistes s’inquiètent non pas de l’immobilisme ou de la léthargie du gouvernement mais plutôt de l’expansion ou de l’envahissement institutionnel du parlement qui fort du soutien de la légitimité présidentielle transforme le régime parlementaire en régime d’assemblée. Les pouvoirs et le rôle du Chef de l’Etat dans ce cas se définissent non pas par son autorité hiérarchique sur le Premier Ministre et sur les ministres mais par rapport au rôle des partis politiques. Le système politique français de la 5e république qui nous aura servi de modèle institutionnel s’accommode mal du rôle éminent des partis politiques, raison de l’élection du Président de la République au suffrage universel direct.

Aussi sommes-nous en droit de nous demander en quoi consisterait aujourd’hui le piège institutionnel qu’une présidence à flot devrait éviter. Mais si l’on peut montrer comme certains le pensent que deux exécutifs concurrents gênent et énervent la constitutionnalité des actes du gouvernement, il y aurait bien danger d’une dérive et d’un délit d’inconstitutionnalité auquel pourrait ou devrait prévenir une révision constitutionnelle.

Car à tout considérer , le problème du pouvoir actuel n’est pas de se donner des libertés de manœuvre à l’occasion de prochaines échéances électorales, ce qui serait un objectif tactique de court terme mais plutôt de s’engager à faire un plein usage des instruments de gouvernance politique et institutionnelle à sa portée particulièrement de veiller à préserver les équilibres institutionnels des pouvoirs, la démocratie congolaise se voulant pour la première fois un état de droit. Le principe de la séparation des pouvoirs est au nombre des critères d’un régime constitutionnel. Cette question d’une présidence à flot s’était posée pendant la période de transition 1 + 4 où effectivement l’Exécutif était dépourvu du poste de Premier ministre. Mais aujourd’hui comme pour Nicolas Sarkozy on n’a pas besoin d’opposer le Président au Premier ministre, il faut avoir simplement le courage d’affirmer la responsabilité politique du Chef de l’Etat devant le Parlement avec ce risque de l’affaiblir politiquement s’il doit avoir à affronter l’impatience actuelle d’un peuple qui a plus besoin des miracles de Dieu que de la sagesse et de l’habilité d’un quelconque gouvernement. La révision constitutionnelle ne doit pas être un simple exercice d’esthétique institutionnelle. Elle doit prendre en compte le fait que les congolais et surtout les députés ont besoin d’un gouvernement des anges célestes et non des hommes de chair. Aucune constitution ne permettra d’opérer des miracles que le peuple demande.

La révision constitutionnelle opportune ou pas est en somme une modalité tactique. Elle sert une intention de manœuvre face à la concurrence ou aux rivalités des prétentions contradictoires des partis. Elle est destinée à conférer un ou des avantages opérationnels sur des adversaires politiques. Or, le pouvoir du Président Kabila ne serait pas exposé à une quelconque adversité jusqu’aux élections. Il occupe seul le terrain. Ce qu’il lui faut et qui pose problème, c’est la réalité du pouvoir, la vérité institutionnelle d’un pouvoir politique sans visage précis. Le pouvoir de Kinshasa reste à ce jour une nébuleuse prisonnière des stratégies électorales et électoralistes. C’est cette inclinaison à l’électoralisme là où le temps et la nécessité sont à la gouvernance et au gouvernement du pays qui est devenu un piège dans lequel tombe justement le projet de révision constitutionnelle. Quel est le visage institutionnel du pouvoir actuel ? Quelle est son identité politique ? La coalition avec le Palu avait été recherchée pour des raisons d’identité politique d’un régime des nationalistes. Ce nationalisme démocratique et de coalition existe-t-il ? Les doctrines et les pratiques économiques et sociales du pouvoir ne semblent pas le confirmer. Les partis nationalistes membres de l’alliance et de la coalition majoritaire ne sont pas parmi les plus influents et ce ne sont pas eux qui font le pouvoir. Les tribulations et les turbulences d’un gouvernement dirigé par un parti nationaliste et lumumbiste étonne tous ceux qui ont cru à la nature lumumbiste du  pouvoir issu des élections. Le nouveau pouvoir ne semble pas se préoccuper d’avoir une identité politique à afficher. Et cette identité ne se confond pas avec le régime constitutionnel et aucune révision constitutionnelle ne permettrait de la lui confectionner. Cette difficulté à afficher une identité politique ou idéologique claire est un problème non pas tactique mais stratégique parce qu’il concerne la réalité et les chances de survie historique du pouvoir. Le peuple congolais a besoin de se reconnaître dans les options politiques et économiques ou sociales d’une gouvernance libérale et libéralisée au profit du monde global. La capacité de manœuvre doit être au service d’une identité à pérenniser. On ne gouverne pas les statistiques de commerce ou les contrats d’investissement ; on gouverne les sentiments et les émotions des populations. La tactique électoraliste aurait besoin de servir la condition d’être du pouvoir qui elle, se manifeste à travers l’intelligence et le jugement politiques des élites dirigeantes dans touts les domaines. Et dans cette affaire les origines intellectuelles d’une pratique de pouvoir ne constituent pas un péché à confesser. Mais on doit savoir qu’en politique les bonnes intentions ne font pas un bon gouvernement. La révision constitutionnelle participe à l’économie de bonnes intentions et ne constituerait en rien une garantie d’amélioration de la pratique gouvernementale. Notre style de gestion du pouvoir à ceci de particulier dans notre histoire institutionnelle qu’il se veut rarement orthodoxe et qu’elle transpire ce que les observateurs étrangers et objectifs qualifient d’inclinaison insurrectionnelle congolaise atavique.

N’oublions pas que les régimes qui réécrivent souvent et à répétition leurs constitutions ont la réputation des régimes instables. La France qui nous inspire et nous sert de modèle institutionnel est là qui ne réussit pas à barrer la route à la montée de l’extrême droite et qui n’empêche pas la France à construire son avenir dans l’aventure européenne et dans le refuge stratégique à l’OTAN;

La révision constitutionnelle pour être opportune devrait figurer dans un plan global des réformes institutionnelles à partir du moment où l’histoire de nos luttes partisanes du pouvoir nous ont obligé malgré nous à coexister et à cohabiter dans des institutions. Il y a impérativement lieu de commencer par faire oublier toutes les républiques antérieures à celle d’aujourd’hui en nivelant le nouveau champ politique en friche. Il nous faut passer par un exorcisme collectif de mauvaises influences du passé et être capable de trouver à notre leadership d’aujourd’hui de nouvelles sources d’inspiration et de nouvelles références utiles. Le Président Kabila a aujourd’hui le devoir de faire le choix stratégique de la rupture avec les pouvoirs exceptionnels du passé et de sortir les institutions et la gouvernance du pays de logiques de partage des responsabilités de l’Etat. Le mobutisme en tant que culture politique du gouvernement par défi des partenaires politiques internes doit disparaître de nos mœurs politiques si nous pensions améliorer la gouvernabilité et échapper à une pratique de pouvoir se nourrissant et entretenant l’inconstitutionnalité.

La deuxième république doit être extirpée de nos réflexes politiques parce qu’elle avait eu l’inconvénient de nous avoir légué une culture politique et institutionnelle des régimes charismatiques sans égard à l’autorité de la loi, les actes et gestes du guide suprême ayant force de loi. Aujourd’hui un tel contexte a disparu de l’horizon politique mondial et aussi congolais. En ce moment où un noir américain d’origine africaine séduit le monde par sa brillance intellectuelle, ce n’est pas au Congo de refuser de se mettre au diapason. Nous avons le devoir de changer de saison politique. Nous devons oublier le spectre du régime de transition de partage des responsabilités d’Etat et des privilèges qui avait remplacée la nation par les ambitions des leaders des partis politico-militaires au cœur de la gouvernance de la république. Il semble que le pouvoir actuel souffre du mal de l’importance prise par les ambitions et les habitudes des nouveaux politiciens membres de l’alliance majoritaire au pouvoir et aussi bien de l’opposition qui ne doit être représentée que par de plus forts. Si donc les élections démocratiques n’ont permis de nous changer de mentalités et de culture politiques, comment pensions-nous y parvenir au moyen d’une révision constitutionnel sur mesure ?

La victoire grâce aux alliances et aux coalitions électorales dépourvues de programme commun de gouvernement a redonné force au style de gestion politique de la transition en enfermant la légitimité présidentielle dans les devoir de partage de pouvoir. Les chefs de partis alliés estiment devoir profiter du pouvoir pour avoir contribué à l’élection du Président de la République ; prétention aussi légitime des coalisés du second tour. Impossible dans ce cas pour le bénéficiaire de la légitimité de faire de celle-ci un élément de force parce que empêché du rapprochement avec les populations. La première conséquence, ce que le parlement qui devrait donner un visage au pouvoir et au régime disparaît comme pouvoir indépendant de l’Exécutif et aussi se laisse dominer par les partis ; le régime d’essence parlementaire devient du coup un régime d’assemblée, soit un régime instable qui ne produit que le renversement de gouvernement. L’acharnement contre le gouvernement Muzito menacé sans répit de renversement par motion de défiance ou de censure montre la difficulté dans laquelle se trouve  le jeu des institutions et qui entraîne le pays dans l’immobilisme et dans l’inconstitutionnalité. Le Chef de l’Etat dans e  régime présidentiel, semi-présidentiel ou parlementaire rationnalisé ne peut jouer un vrai rôle de chef de l’Exécutif même dualiste qu’à la condition qu’il soit libre et libéré des partis politiques y compris le sien propre ou de celui dont il serait l’initiateur ; qu’il soit proche des populations dont il devient la légitimité et qu’il demeure souverain et indépendant face aux alliances internes et externes. Chose difficile à vérifier dans les conditions actuelles de la pratique du pouvoir en République Démocratique du Congo où les alliances et les coalitions internes enferment et emprisonnent la légitimité présidentielle qui ne s’exerce qu’à travers des décrets ou ordonnances ou encore à travers les deux chambres du parlement réunis en congrès loin des peuples. Le parti politique se réclamant du Président de la République paraît trop présent dans les structures du pouvoir et le Président dont le Cabinet se confond souvent avec les partis en alliances ne décide pas avec un organe d’Etat indépendant qui se trouve être le Conseil National de Sécurité. Le Président décide par le Cabinet qui revendique une sorte de tutelle hiérarchique sur le gouvernement et le Premier Ministre. C’est peut-être cela que certains appellent le gouvernement parallèle. Les aides reçues des partenaires extérieurs, c.à.d. les alliances externes tissées à l’occasion des élections de 2006 se sont muées avec le temps en mise sous tutelle de l’Etat. Autant des réalités du pouvoir qui ne permettent pas une gouvernance efficace, crédible et citoyenne. Ces contraintes institutionnelles constituent à mon sens le problème de gouvernance qui appelle  des réformes institutionnelles.

La réflexion proposée par le Professeur Banyaku contient des thèmes intéressants notamment ses positions concernant le fédéralisme et la décentralisation, le régime présidentiel et le régime parlementaire et surtout le besoin d’une appropriation de notre histoire institutionnelle.

Une appropriation institutionnelle suppose une capacité de création et d’innovation institutionnelle qui parfois s’accommode bien des emprunts et des apports des tiers. Les allemands passent aujourd’hui maîtres dans le conseil en construction institutionnelle ou constitutionnelle. Dans ce cas, l’appropriation contraint à l’exigence de se doter d’un schéma institutionnel. Une constitution ou une réforme constitutionnelle n’est pas un simple exercice esthétique mais bien au contraire une entreprise de résolution des problèmes. L’histoire institutionnelle de la République Démocratique du Congo en cinquante ans montre une inclinaison de l’évolution du pouvoir exécutif vers un déséquilibre institutionnel au détriment du législatif et du judiciaire. L’institutionnalisation du MPR et l’institution du Parti-Etat avait été la consécration institutionnelle de l’hégémonie présidentielle dans sa forme avouée de dictature. Il me semble qu’appeler à la révision constitutionnelle pour reproduire un passé rétrograde ne serait pas faire œuvre utile. Ce n’est pas l’existence d’un Premier Ministre docile et respectueux des rapports des forces politiques et renonçant à faire valoir ses prérogatives constitutionnelles pour éviter des crises qui empêchent la légitimité présidentielle de s’exercer. C’est justement le fait que le Premier Ministre ne sait pas bénéficier des soutiens de la légitimité présidentielle et de la légitimité parlementaire qui ne lui permet pas d’être suffisamment opérationnel. Joseph Kasa-Vubu ne me semble pas avoir contribué par son leadership à faire évoluer notre système institutionnel. Le fédéralisme n’est pas un mal si du moins il est compris comme un moyen de libérer les initiatives et d’accroître la participation de tous ou du plus grand nombre à la gestion de notre actif national. C’est plutôt l’absence d’une véritable vision stratégique du pouvoir libérateur de la dictature qui ne réussit pas à libérer le génie créateur du congolais qui fait préférer la décentralisation au fédéralisme. Il nous faut choisir entre le Congo démocratique propriété du souverain belge ou congolais et le Congo une république. La forme de l’Etat unitaire ne doit pas servir à masquer notre impuissance et nos faiblesses et destiner notre destin aux tutelles étrangères. Elle doit correspondre et coïncider avec notre nouvelle vocation patriotique de modérer les effets de convoitises étrangères, de pillages faciles de nos ressources naturelles et des invasions étrangères par des agressions armées ou par des pénétrations économiques et sécuritaires feutrées à travers la coopération internationale ou l’intégration régionale.

Voilà pourquoi je pense que le choix du Président Kabila aujourd’hui, ce n’est pas la tactique électoraliste mais le choix d’une stratégie politique d’un avenir national différent de celui des républiques d’hier.          

 

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