Covid business en RDC : repenser la riposte aux épidémies Le comité multisectoriel

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Dans un effort de rationalisation de la Riposte à la dixième épidémie d’Ebola, le principe d’un « comité multisectoriel » avait été adopté et formalisé par un décret daté du 30 avril 2019. Sa mission était, entre autres, de superviser la Riposte, formuler des mesures et proposer l’allocation des ressources nécessaires à la Riposte.

         Il devait se réunir une fois par semaine, avait été placé sous l’autorité du Premier ministre, était composé d’une dizaine de membres et devait être dissous « de plein droit » à la proclamation de la fin de l’épidémie.

         Après la déclaration de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) faisant de l’épidémie une urgence de santé publique de portée internationale, « la conduite de la Riposte » est placée sous la supervision du président de la République. Un secrétariat technique est adjoint au comité multisectoriel. Il avait pour mission « d’assurer la coordination de l’ensemble des activités de mise en oeuvre de la Riposte » et « de mettre en place toutes les mesures innovantes urgentes et indispensables au contrôle rapide de l’épidémie ».

         La direction de ce comité ad hoc d’experts est confiée au professeur Jean-Jacques Muyembe Tamfum, directeur de l’Institut national de recherche biomédical (INRB) et considéré comme le co-découvreur d’Ebola. Il s’agit d’un choix politique et diplomatique. L’enjeu était de restaurer la confiance des communautés perdue en raison d’une politisation de la lutte contre Ebola, en plaçant à sa tête une personnalité internationalement reconnue¹⁷. Mais ce choix a également été motivé par des rivalités entre le chef de l’État et son ministre de la Santé, un ancien proche qui avait rallié son prédécesseur, Joseph Kabila. Dans sa lettre de démission, datant de juillet 2019, le docteur Oly Ilunga avait dénoncé « de fortes pressions (…) exercées depuis plusieurs mois pour la mise en oeuvre d’une nouvelle expérimentation en RDC »¹⁹ . Il avait déploré que ce secrétariat technique ait été créé à son insu par un décret « antidaté et contresigné » en son absence par le ministre assumant son intérim alors qu’il se trouvait en mission dans l’est du pays. Le docteur Oly Ilunga disait anticiper « une cacophonie préjudiciable à la Riposte qui découlera inévitablement de cette décision », laquelle retirait à son ministère la direction effective de la lutte contre l’épidémie.

         C’est la même organisation qui a été retenue pour l’épidémie de Covid-19, même si le comité multisectoriel de Riposte (CMR-Covid-19) est cette fois une structure de fait. Il n’y a aucun texte qui régit son fonctionnement. Selon ses animateurs, ses réunions se sont tenues de manière irrégulière, au gré des nécessités (confinement, déconfinement, deuxième vague).

         Ce comité multisectoriel est présidé par le Premier ministre et est géré par le ministre de la Santé. Une vingtaine de membres du gouvernement en font partie.

Selon le plan de Riposte contre l’épidémie due au Covid-19, le premier document officiel à en faire mention, il est censé donner les orientations politiques du gouvernement, mobiliser les ressources et gérer les fonds. Il aurait dû être le véritable maître d’oeuvre de la Riposte.

         Un secrétariat technique est censé le conseiller, mais il est administrativement rattaché à la présidence de la République et institué par ordonnance présidentielle. Malgré l’arrivée à la tête du ministère de la Santé d’une personnalité proche de Félix Tshisekedi, le leadership de la Riposte a été, peu de temps après, confié au secrétariat technique.

Le ministère de la Santé

         Dès janvier 2020, avant même l’enregistrement des premiers cas, le docteur Eteni Longondo, alors ministre de la Santé, avait pourtant été chargé par le conseil des ministres de réfléchir à une feuille de route destinée à préparer la Riposte face à la pandémie de Covid-19. Le 1er février 2020, un texte avait été élaboré en ce sens et jetait les bases d’une tout autre organisation de la Riposte axée autour de son ministère.

– Le premier plan de Riposte

Selon ce plan, le ministre devait être chargé « de la coordination de la préparation et riposte multisectorielle avec différents comités à différents niveaux ». Son ministère gère plusieurs programmes qui sont censés s’occuper des épidémies et qui auraient pu être mis à contribution :

• Le Programme national de l’hygiène aux frontières (PNHF) : surveillance épidémiologique ;

• Le Programme national des urgences, catastrophes et actions humanitaires (PNUAH) : renforcement des capacités de prise en charge médicale ;

• Le Programme national de communication pour la promotion de la santé (PNCPS) : toutes les questions liées à la communication, la sensibilisation et la mobilisation communautaire ;

• La Direction nationale de l’hygiène et de la santé publique (DNHSP) : prévention et contrôle des infections, avec notamment toute la gestion des mesures de Repenser la Riposte aux épidémies prévention et la gestion des cadavres ;

• L’Institut national de recherche biomédicale (INRB), dirigé par le professeur Muyembe : la gestion de toutes les questions liées aux tests ;

• Prise en charge psychosociale : le docteur Jean-Claude Muzambo, chef des travaux à la faculté de psychologie à l’Université de Kinshasa (Unikin), devait s’occuper des questions liées à la prise en charge psychosociale.

         Pour accomplir tous ces préparatifs et assurer les aspects logistiques, le ministère de la Santé réclamait au gouvernement 3 771 480 dollars. Comme à chaque épidémie, il en profite pour attribuer une prime à son personnel souvent mal rémunéré, qu’il soit directement engagé dans la Riposte ou qu’il soit chargé de son élaboration. Cette prime était fixée à 500 dollars, quelle que soit la fonction.

         Son enveloppe représentait près d’un tiers du financement demandé. Finalement, 1 million 800 dollars seront décaissés en mars 2020 sur cette base. C’est ce qui a permis au ministère d’engager rapidement les premières dépenses.

         Avec la mise en place d’un secrétariat technique, le ministère perd dès le mois d’avril 2020 la gestion opérationnelle quotidienne de la Riposte pour ne garder que la gestion financière. Seules les directions provinciales de la santé jouent un rôle clé. Mais le foyer de l’épidémie étant à Kinshasa, la capitale, elles ont tardé à être associées et dotées de moyens, notamment de protection pour les personnels de santé et de dépistage.

         Le ministère de la Santé est doté de plusieurs structures qui auraient pu lui permettre d’assurer une gestion transparente et efficiente de ses ressources, à l’instar de la cellule de gestion des projets et de passation de marchés publics et de la cellule d’appui à la gestion financière qui gère les subventions de l’Alliance du vaccin (GAVI) et du Fonds mondial (GFATM). Mais sous prétexte de l’urgence, ces structures ont été quasi-systématiquement écartées.

         La plupart des marchés ont été passés de gré à gré, ce qui accroît le risque de surfacturation et de détournements.

– Les principales missions de contrôle Il n’en demeure pas moins qu’il y a eu un effort de redevabilité important de la part des autorités congolaises qui ont engagé des contrôles dans les trois mois qui ont suivi le début de la Riposte. Le président Félix Tshisekedi a officiellement fait de la lutte contre la corruption et les détournements publics l’un de ses chevaux de bataille.

         Ces efforts de contrôle ont surtout ciblé le ministère de la Santé, qui garde la gestion des fonds alloués par le gouvernement à la Riposte. Cette volonté de contrôle s’explique par plusieurs raisons. Patients comme personnel de santé ont exprimé leur mécontentement. Des bailleurs de fonds échaudés par les abus observés au cours de la dixième épidémie d’Ebola ont exercé une pression accrue.

         Enfin, le climat de tensions entre les deux partenaires au pouvoir (le Front commun pour le Congo de Joseph Kabila et Cap pour le changement de Félix Tshisekedi) a pu jouer : le ministre de la Santé issu du camp présidentiel étant notamment accusé de mauvaise gestion par son vice-ministre issu de la coalition de l’ancien chef de l’État Joseph Kabila.

         Suite à de multiples dénonciations, l’Inspection générale des finances (IGF) a opéré un contrôle à partir du 13 juillet 2020 et pointé plusieurs cas de mauvaise gestion et de détournements de fonds présumés de la Riposte.

         Le 13 août 2020, il a transmis une note en ce sens à l’attention du procureur général près la Cour de cassation. Selon un rapport confidentiel de l’IGF, sur les 5,2 millions reçus en juillet 2020, 2 438 026 dollars ont été « détournés » en « l’absence de pièces justificatives des dépenses ». Ce service de contrôle de l’État considère comme détourné tout argent qui n’est pas dépensé et justifié conformément aux procédures, règlements et lois en vigueur. Il attribue une longue liste de violations et irrégularités dans la gestion d’Eteni Logondo, alors ministre de la Santé. Ce qui est contesté par lui-même, les membres de son cabinet et certains de ses services²⁶. Il est arrêté le vendredi 27 août 2021, soit un an après les premières accusations de l’IGF et se trouve mis en cause pour le détournement de 1,14 million des fonds qui lui étaient alloués. Son avocat clame son innocence et assure avoir déposé toutes les pièces justificatives en vue d’obtenir sa libération. Le 14 septembre, l’ancien ministre bénéficie d’une mise en liberté provisoire.

         Parmi les irrégularités observées par l’IGF dans cette affaire, il y a l’absence de respect des procédures de mise en concurrence et de passation de marché public et la multiplication des décaissements de fonds opérés en espèces auprès du comptable public par des membres du cabinet. Toutes les dépenses n’étaient pas consignées dans le livre de caisse. À la suite de cette mission et face à des menaces de poursuites, le ministre de la Santé a toutefois ordonné le remboursement de plus de 700 000 dollars dans les comptes du Trésor public, une somme qui inclut un trop-perçu sur les primes de travail intensif, la décontamination du palais du Peuple et un double paiement sans affectation effectué par la Banque centrale du Congo.

Covid business en RDC

         Avant même le rapport de l’IGF, plusieurs missions de contrôle avaient pourtant été menées par l’Inspection générale de la santé (IGS) sur demande du ministre de la Santé et de son vice-ministre. Les premières ont eu lieu entre avril et mai 2020 et concernaient l’effectivité de la gratuité de la prise en charge des soins²⁹. À l’hôpital Saint-Joseph, à Kinshasa, il avait été pointé que les molécules nécessaires à la prise en charge des comorbidités étaient payées par les patients eux-mêmes. Une mission d’enquête avait également été demandée sur la décontamination de l’« immeuble intelligent » du gouvernement.

         En juin et juillet 2020, à la suite de différentes dénonciations publiques et juste avant la mission de contrôle de l’IGF, d’autres missions de l’IGS ont été demandées par le ministre de la Santé et son vice-ministre. Elles ont concerné la vérification des factures émises par les hôpitaux dans le cadre de la prise en charge des malades atteints de Covid-19³², des dépenses liées aux hébergements des rapatriés dans les hôtels de Kinshasa³³, mais aussi la désinfection de certaines institutions comme la cité de l’Union africaine, le Palais de la nation et le Palais du peuple. Cette dernière mission de contrôle a permis de détecter « de fausses déclarations et des insertions frauduleuses » et a fait l’objet d’une dénonciation officielle.

         Malgré certaines irrégularités observées, il demeure néanmoins difficile de connaître l’impact de ces missions de contrôle, notamment d’un point de vue judiciaire.

         Contactés par le GEC, ni la présidence ni le ministère de la Santé n’étaient en mesure de faire un point précis sur d’éventuelles procédures engagées, en dehors de celles visant l’ex-ministre Eteni Longondo et l’un de ses conseillers.

         Il est révélateur que, même après ces missions de contrôle de l’IGS, l’IGF a détecté un niveau élevé de mauvaise gestion, en partie reconnue par le ministère de la Santé lui-même.

         De l’aveu même du secrétaire général du ministère de la Santé en poste jusqu’en juillet 2021, il demeure très difficile de faire le suivi de l’ensemble des financements et dons octroyés à la RDC, notamment en province. C’est dû au manque de transparence des institutions bénéficiaires et des bailleurs, mais aussi au manque de moyens investis par l’État congolais dans le contrôle effectif de leurs actions.

Le secrétariat technique

         Lorsque le président Tshisekedi décrète par voie d’ordonnance l’état d’urgence sanitaire le 24 mars 2020, il confie formellement « l’organisation et le fonctionnement de la Riposte » à une « cellule de Riposte contre au Covid-19 dotée d’une autonomie administrative et technique, fonctionnant sous l’autorité du président de la République » tout en précisant que sa principale mission consiste à « éclairer les choix de l’exécutif dans la gestion de la crise sanitaire ». Comme avec la Riposte contre le virus Ebola, la coordination de cette « cellule » est à nouveau confiée au professeur Jean-Jacques Muyembe Tamfum.

         C’est la seule base légale à la création du secrétariat technique (ST) et elle ne précise ni son fonctionnement ni les modalités de désignation de ses membres, ce que déplorent des acteurs de la Riposte, y compris ceux issus du secrétariat technique lui-même.

         Bien loin d’assurer une mission de simple conseil de l’exécutif, le secrétariat technique assure la gestion opérationnelle de la Riposte au quotidien. Mais il n’est pas juridiquement responsable, car la gestion financière reste officiellement dans les attributions du seul ministère de la Santé. Un partenaire de la Riposte le définit comme « une structure politiquement instituée, temporaire et ad hoc constituée d’experts, pour la plupart des médecins et universitaires reconnus pour leurs compétences professionnelles et leurs connaissances des épidémies, mais qui n’y connaissent rien en termes de gestion ».

         Pour un membre du cabinet du chef de l’État, la perpétuation du secrétariat technique se justifie par « l’aura du professeur Muyembe qui inspire confiance au niveau national comme international et auquel le président a choisi de confier l’opérationnalité de la Riposte au Covid-19 en raison de ses succès passés. »

         En fait, depuis son arrivée au pouvoir, Félix Tshisekedi favorise la création de structures ad hoc au détriment d’institutions déjà existantes. Les exemples se multiplient : l’Agence congolaise de la transition écologique et du développement durable, l’Agence pour l’amélioration du climat des affaires, l’Agence de la prévention et de lutte contre la corruption et la Coordination pour le changement des mentalités. Cela répond en partie à une logique de récompenser des fidèles par des postes à responsabilité bien rémunérés, mais se justifiait, à l’époque du gouvernement de coalition avec le FCC de Joseph Kabila, par un souci de pouvoir contrôler ou influencer les dossiers stratégiques depuis la présidence, sur fond de rivalités avec d’autres institutions contrôlées par son prédécesseur.

         Le résultat était souvent un chevauchement de mandats, un gaspillage de fonds et la confusion organisationnelle.

         Reste à savoir si ce mode de gestion sera rationalisé alors que le président Tshisekedi et sa coalition, l’Union sacrée de la nation, contrôlent presque toutes les institutions.

         Le secrétariat technique s’appuie sur un « incident manager » au niveau national et un « incident manager adjoint », le chef de la division provinciale de la santé dans les différentes provinces affectées, qui chapeaute le comité provincial de coordination. Sa structure est plus importante que lors de l’épidémie d’Ebola avec quatre sections et quatorze commissions auxquelles participent des acteurs étrangers de la Riposte.           

L’un des principaux objectifs de la réorganisation du secrétariat technique était de renforcer la gouvernance.

A SUIVRE

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