Pour une nouvelle diplomatie régionale de la RDC

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La célébration du cinquantenaire de l’indépendance de la République Démocratique du Congo sera  diplomatique. Les jeunes congolais et africains demandent une nouvelle diplomatie.

Une nouvelle politique étrangère congolaise est-elle possible ? Et si oui, à quelle condition, autour de quelle nécessité et à quel prix ? Quels pourraient en être les principaux critères ou les principaux vecteurs et axes ? Et à quels problèmes sa formulation devrait-elle répondre ou s’attaquer ? Quel contexte régional ou international devrait l’inspirer ?

Cette question s’était déjà posée à nous lors de la Conférence Nationale Souveraine et aussi à l’occasion du triomphe de la lutte de libération nationale de l’Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération du Congo-Zaïre. La fin des guerres d’agression rwando-ougandaise et des rebellions armées de 1998 nous a aussi obligé d’imaginer les contours axiologiques d’une diplomatie congolaise efficace, dynamique et appropriée, adaptée au nouveau contexte régional tout en s’inspirant du contexte mondial global.

Au temps de la Conférence Nationale Souveraine, il nous fallait résoudre le problème du vide ou de la carence de la politique étrangère créée par la trop grande présence de la guerre froide en République du Zaïre et en Afrique subsaharienne en dépit de son appartenance au mouvement des pays non-alignés. La géopolitique du monde et de l’Afrique à l’accession du Congo de Kasa-Vubu et de Lumumba à l’indépendance n’avait pas rendu possible la conception mieux la construction d’une véritable politique étrangère et les conditions favorables à la construction de l’indépendance nationale effective, opérationnelle n’étaient pas réunies. L’agression armée belge, la sécession du Katanga, l’autonomie du Sud-Kasaï, la déstabilisation du gouvernement Lumumba, la formation du Collège des Commissaires généraux et l’intervention des militaires dans la politique ainsi que les nombreuses rébellions mulelistes ou nationalistes qui gagnèrent le pays empêchèrent la construction du nouvel Etat congolais post-colonial et le contexte de la guerre froide avait préalablement instrumentalisé la politique congolaise. La crise congolaise aura favorisé et accentué les ingérences étrangères au Congo sans que les nouveaux et jeunes dirigeants congolais ne fussent en mesure de réagir positivement et conséquemment à ces déterminants extérieurs de leur liberté de manœuvre. Inféodée aux politiques des puissances, la politique congolaise perdit son âme. Ni le gouvernement nationaliste de Stanleyville ni celui favorable à l’Occident de Léopoldville ne furent en mesure de concevoir une réaction diplomatique à la hauteur des enjeux géopolitiques de la crise de l’indépendance. L’intervention onusienne parut cependant confiscatrice de l’illusion de souveraineté qu’aurait pu servir une politique étrangère. La trop grande importance prise par le Maréchal Mobutu, l’homme seul, militaire non formé politiquement dans la resorbtion de la crise de l’indépendance détermina non seulement le cours de l’histoire mais condamna la perspective d’une diplomatie aux mains libres, tandis que la militarisation du pouvoir ne contribuait pas à susciter la mise en place des conditions d’une politique de défense nationale autonome. Mobutu pour mâter les rébellions et mettre fin aux sécessions eut recours aux services de mercenaires étrangèrs et aussi à la résolution pacifique de la crise dépourvu malheureusement de perspective stratégique. Ce qui donna à sa paix un goût d’inachevé et mit à dure épreuve la stabilité politico-institutionnelle qu’il recherchait. Et ce n’est pas son ascension au pouvoir d’Etat qui allait consolider la paix et la sécurité qui auraient pu favoriser la réunion des conditions de l’indépendance. La survivance des mouvements rebelles et sécessionnistes à l’extérieur, la revanche des mercenaires qui déstabilisèrent l’Est de la République, les conséquences de la tragique disparition du Premier Ministre Lumumba amenèrent le nouveau régime à guerroyer avant tout pour le maintien du pouvoir plutôt que pour la construction de l’indépendance et de la souveraineté nationales. Et vint cinq ans plus tard, le régime Mobutu en dépit de quelques élans progressistes et des retrouvailles avec l’Afrique, ne fut pas en mesure de se doter d’une politique étrangère volontariste et revendicatrice d’identité et de liberté. Il se contenta d’une politique de communication externe au service de son image personnelle comme il le reconnut autour des accords avec le Fonds Monétaire International grâce auxquels le Zaïre préférait la réputation du meilleur élève des Institutions de Bretton Woods à l’amélioration des conditions de vie des populations.

La situation de dépendance diplomatique et stratégique dans laquelle le Zaïre de Mobutu se complaisait se compliqua à la suite de la faillite totale de l’Etat, faillite qui favorisera la formation des alliances militaires régionales qui allaient renverser le régime Mobutu en 1996 soit 32 ans après un règne sans gloire et sans diplomatie.

Nos propositions de nouvelle diplomatie zaïroise différente de celle de l’époque mobutienne, allaient dans le sens de la construction d’une véritable dimension régionale africaine autour de l’impératif de la sécurité et de la stabilité régionales avec objectifs d’amélioration à l’époque des relations avec certains voisins de l’Est dont la Tanzanie et l’Ouganda en même temps que nous appelions à des relations normalisées avec la République du Congo et avec le Burundi.

Ce souci ou cette nécessité d’un axe régional dynamique et efficace avait conduit Mobutu à créer tour à tour l’Union des Etats de l’Afrique Centrale (UEAC) et la Communauté économique des pays des Grands Lacs (CEPGL). Nous inspirant des travaux de Thomas Turner et aussi de Yezi Pyana Mfumu sur la géopolitique internationale du Zaïre nous invitions à l’application stricte et rigoureuse de la politique de bon voisinage à l’américaine impliquant la garantie de l’engagement à la non-agression des voisins et de la protection sécuritaire, espèce de pacte de non-agression local.

Et face aux convoitises étrangères des ressources naturelles multiplicatrices des ingérences étrangères, nous recommandions la prise en compte des facteurs économiques dans la formulation de la politique étrangère. Parce qu’à notre avis l’importance internationale ou géopolitique du Zaïre que l’on fondait sur le scandale géologique n’était qu’une simple fantaisie diplomatique. Le scandale géologique non protégé et non armé était un facteur ou un créneau de vulnérabilité pare qu’il ne nous permettait pas d’afficher à l’égard des partenaires européens et des autres pays industrialisés une identité économique souveraine. Notre souveraineté déjà mise en mal par les ingérences idéologiques et stratégiques perdait tout ressort dans le domaine économique. L’endettement extérieur de la République allait ruiner complètement notre prétention à la souveraineté lorsque le Fonds Monétaire International prit la direction de  la Banque Centrale.

Ce discours peut étonner ceux qui se souviennent que la 2e République avait pour slogan l’indépendance économique et que la zaïrianisation, la radicalisation et consorts, sans oublier les nationalisations du début du régime Mobutu furent des actes de cette volonté d’indépendance économique.

Avec le triomphe de la lutte de libération nationale, la grâce de Dieu nous permit de mêler notre main à la pâte et de tenter une accréditation des perspectives déjà énoncées à l’occasion de la Conférence Nationale Souveraine en substituant à la vocation africaine chère à Mobutu, la politique de stabilité régionale, de la coopération et de l’intégration régionales, les relations avec le monde extérieur demeurant soumises à la règle du partenariat mutuellement avantageux. Malheureusement, des contentieux politico-militaires des droits de l’homme et du droit humanitaire à l’occasion de la guerre de l’AFDL plongèrent le nouveau régime dans la guérilla diplomatique, et, les velléités d’indépendance et de souveraineté, conditions sine qua non de toute politique étrangère volèrent en éclat.

Et comme en 1960 aux années de l’indépendance, la volonté congolaise d’une nouvelle indépendance fut attaquée et contrariée militairement par les pays voisins et grâce à des nouvelles rébellions, gagnées à la cause des intérêts étrangers, le pays fut soumis au pillage systématique de ses ressources naturelles et de ses richesses. Exactement comme en 1960 les ingérences étrangères et la trop grande implication de la Communauté internationale furent de retour avec cette fois l’institutionnalisation de l’inféodation du Congo aux volontés de grandes puissances par le Comité International d’Accompagnement de la Transition (CIAT). Et cette fois, de façon officielle et avec le consentement des congolais, la République Démocratique du Congo perdit sa prétention à une politique étrangère. Le nouveau Congo du monde global n’était plus qu’un simple espace minier accessible à tous le monde et interdit d’être une souveraineté. Par ailleurs, les présences militaires étrangères des forces négatives rwandaises et ougandaises montrèrent les limites d’une revendication de souveraineté et d’indépendance, la paix du dialogue national ayant été une prime à la rébellion et à l’agression.

Tant que durait la disparition de la frontière du Congo avec le monde, la République faisait le deuil de sa politique étrangère. Il fallait attendre l’issue des élections de 2006 et la fin du Comité International d’Accompagnement de la Transition remplacé par la coordination des projets de reconstruction par des bailleurs des fonds avec le Ministère du Plan pour que refasse surface la perspective d’une volonté d’indépendance. Mais à peine ébauchée avec l’ouverture et la conclusion d’importants contrats financiers avec la Chine, la tentative sera étouffée par des agressions verbales et des pressions et menaces de sanctions économiques des Institutions financières internationales et de la Communauté des bailleurs des fonds.

Entretemps, le désir de paix en vue de la reconstruction nationale avait laissé à l’ONU l’initiative des options de paix régionale à travers la Conférence Internationale de la Région des Grands Lacs. Le Pacte de Nairobi signé à cette occasion n’a pas trouvé mieux que d’entériner et de légitimer le statu quo de la guerre en transformant la relation régionale au profit des agresseurs. Sans être en mesure de s’attaquer aux vraies causes de l’insécurité et de l’instabilité régionales, le Pacte de Nairobi a institué une zone de paix et de prospérité commune autour des ressources naturelles de la République Démocratique du Congo qui doivent faire l’objet de l’exploitation commune.

La CEPGL autrefois instrument de la diplomatie congolaise a été relancée par l’Union Européenne sans droit d’initiative de la République Démocratique du Congo ; de nouvelles formules de coopération régionale ad hoc comme les réunions des gouverneurs des provinces de l’Est de la République Démocratique du Congo avec les gouverneurs des provinces rwandaises et burundaises ; les réunions des Chefs d’Etat-majors des armées du Congo, du Rwanda et du Burundi voire des Parlements de ces pays qui se réclament des Grands Lacs ont vu le jour. Toutes ces dynamiques auront eu pour effet de contrarier encore une fois l’opportunité pour la République Démocratique du Congo de construire une véritable politique étrangère impossible sans ambition diplomatique clairement avouée. 

Cette difficulté à envisager une stratégie diplomatique obligée serait à mon sens avant tout d’ordre doctrinaire. L’absence d’une doctrine académique ou politique en matière de politique étrangère du Congo est le problème qu’il nous faut résoudre dans des contextes comme celui d’aujourd’hui. Car, à tout considérer, la politique étrangère congolaise apparaît comme l’expression d’intentions vagues qui portent certaines déclarations ou certains tropismes. D’essence constitutionnelle ou légale suivant en cela une tradition inaugurée par Yezi Pyana Mfumu, la politique étrangère de la République Démocratique du Congo est un ensemble des principes du droit international ou de certaines bonnes intentions conservatrices de l’histoire coloniale ou s’inspirant de l’aspiration des populations africains à l’unité. Dans ses principes et dans sa pratique, la politique étrangère du Congo souffre visiblement du caractère inachevé et incomplet de l’Etat congolais toujours fragile et instable et en mal d’identité. Ce mal d’Etat s’exprime par la faible épaisseur de la souveraineté nationale ainsi que par l’illusion d’indépendance d’un Etat quasiment sous tutelle. La politique étrangère du Congo ne s’est jamais constituée autour de l’idée de la promotion ou de la défense d’un intérêt national congolais autre que le maintien de pouvoir. L’organisation administrative du Ministères des affaires étrangères en compétition déloyale du reste avec le Ministère de coopération internationale et régionale, qui fait double emploi, ne reflète en rien le caractère national de sa vocation.

Elle n’exprime pas l’identité nationale congolaise et n’incarne pas la force nationale et ne sert en rien l’ambition de la république à un rôle international ainsi que l’accession à un rang diplomatique honorable dans la hiérarchie des puissances mondiales. Le Ministère des affaires étrangères n’est pas le centre d’impulsion et le catalyseur de l’Action Extérieure de la République.

Les voies de la rénovation passe donc par la construction d’un Etat stable et par une gouvernance ambitieuse ; par la constitution d’un patrimoine national porteur de notre identité nationale et aussi par la rationalisation des contraintes externes liées ou découlant des contextes des guerres d’agressions et des rébellions armées qui rythment l’évolution politique et institutionnelle du pays depuis son accession à l’indépendance. Car, c’est en réagissant à ces contraintes externes dans l’objectif d’afficher notre identité par la revendication d’un rôle international que nous comprendrons les limites d’une diplomatie des bonnes intentions, d’une diplomatie des tendances ou d’inclinaison à la faiblesse, diplomatie fantaisiste d’impuissance.

Nous avons le devoir de définir notre identité par rapport à notre géopolitique interne plutôt que par la référence à l’histoire de Berlin et de la colonisation comme le tente notre ami Mwayila Tshiyembe. La géopolitisation de notre démarche diplomatique nous dispensera du légalisme ridicule d’une diplomatie d’impasse qu’enseigne certains manuels vendus dans nos universités.

La formation géopolitique du personnel diplomatique de la République s’impose dès lors. Tout cela sera rendu possible par un récit géopolitique que les élites congolaises doivent confectionner traduisant une vision claire du monde et de ses dynamiques d’évolution.

Travailler à se protéger des faiblesses et des maladies politiques des pays voisins ; travailler à reconfigurer et à redimensionner notre économie nationale par sa régionalisation nous permettront de nous autodéterminer autrement en face de systèmes d’intégration régionale sans impact sur les stratégies de construction de la puissance nationale. L’avenir diplomatique de la République Démocratique du Congo serait désormais un choix entre l’intégration régionale et la régionalisation économique. Son double ou ses multiples appartenances à plusieurs régions africaines l’obligent à y construire sa stature et sa rampe de lancement diplomatique. Le Congo a besoin d’une politique d’intégration africaine et d’intégration internationale endogène.

Dans ce chapitre du renouveau diplomatique, les relations avec l’Europe, avec les nouvelles puissances mondiales émergentes, d’Asie et de l’Amérique du Sud, avec les Etats-Unis d’Amérique, avec la Russie, l’Union européenne et l’Union africaine occuperaient une place importante. L’action à ce niveau devrait viser de rompre avec les habitudes du passé qui nous faisait courir autour du monde par défaut de philosophie et de stratégie fondées sur notre compréhension des dynamiques et des tendances d’évolution du système mondial, sur notre capacité d’analyses des faits, événements et phénomènes internationaux et surtout sur la liberté d’opérer des choix stratégiques conséquents. La République Démocratique du Congo devra par exemple travailler à intégrer dans ses décisions de participer aux rencontres diplomatiques de certains Etats du monde avec l’Afrique globalement et collectivement sa caractéristique de nation exceptionnelle et de sa vocation à la puissance régionale. Parce qu’en agissant comme par le passé par grégarisme ou suivionisme, c.à.d. sans examen géopolitique et sans précaution, la République Démocratique du Congo a contribué à ruiner ses chances d’émerger comme un pôle de puissance ; la République Démocratique du Congo doit aujourd’hui travailler à décomplexer ses relations toujours tumultueuses avec le Royaume de Belgique à invitant sa diplomatie du dialogue et aux consultations régulières et permanentes ; elle ne devra plus ne recourir à la Belgique qu’en situation d’impasse pour s’en remettre ou solliciter sa bienveillance ; attitude aussi observée dans les rapports avec les autres puissances européennes comme la France, ou dans ses rapports avec la République Sud-africaine. La République Démocratique du Congo devra œuvrer à sortir l’Afrique de cette étourderie diplomatique africaine qui fait réunir tous les Etats africains autour des ambitions rivales des puissances anciennes et nouvelles autour de l’Afrique et de ses ressources naturelles comme enjeux de la politique mondiale.   

Le renouveau diplomatique congolais cinquante ans après devra consister dans la capacité pour la République Démocratique du Congo d’inventer un nouveau style diplomatique, une nouvelle pratique des relations internationales qui fonderait la coopération internationale et régionale sur la force des propositions, sur la volonté de gérer avec les autres nations les crises et problèmes politiques mondiaux ne fut-ce que dans leur dimension régionale africaine plutôt d’aller quémander l’aide et de livrer au pillage les ressources qui devraient contribuer à la construction de la souveraineté économique des Etats. Une diplomatie d’engagement des Etats industrialisés et de Grandes Entreprises multinationales à étendre en vérité leurs activités productives en Afrique devra être envisagée en même temps que la République Démocratique du Congo devra remplacer nombres d’activités aujourd’hui dévolues au Ministère de la coopération par les activités des Entreprises congolaises et à la Société Civile qui devront désormais émerger dans la diplomatie mondiale de la République Démocratique du Congo. L’ancrage de notre diplomatie dans le multilatéralisme mondial et régional irait alors de soi. Ces espaces de gouvernance mondiale ont la réputation de constituer des espaces de liberté et d’avenir, voilà pourquoi il faut les investir. Il y a donc lieu de travailler à se doter de politiques nouvelles d’intégration à la fois interne, régionale et internationale. La République Démocratique du Congo a aujourd’hui le devoir de s’engager dans la construction de sa grandeur et de sa puissance pour peu qu’elle ait l’intention ou l’ambition de l’exercer ou de l’exploiter dans l’ensemble de ses relations internationales.      

(Pr Philippe Biyoya Makutu Kahandja, directeur de l’IPRIS )

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