KABILA, PLUTÔT ENTRE LA CONSTITUTION ET SON PARTI

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Dans la livraison du « Phare » n°3821 du 4 mai 2010, le Professeur Banyaku Luape Epotu nous a présenté une intéressante réflexion qui conclut sur la nécessité incontournable, selon lui, de procéder à une révision constitutionnelle. Banyaku évoque trois questions : celle relative à l’organisation et au fonctionnement du pouvoir exécutif, celle relative aux rapports entre l’exécutif et le législatif, et puis, celle relative à la décentralisation inscrite dans la Constitution. Il évoque un quatrième point qui concerne le mode de scrutin. Mais il conviendra qu’il faut situer ce point dans un autre cadre, car le mode de scrutin relève de la loi électorale et non de la Constitution ! 

En ce qui concerne la décentralisation, le professeur en discute à la fois  le fondement, et le délai prescrit pour l’installation des nouvelles provinces, à savoir trois ans comptés à partir de l’installation des Institutions politiques prévues. 

Sur quels points devrait porter cette révision ? C’est évident que le président, par son rôle d’arbitre des pouvoirs publics et des Institutions (Const. art 69) et  de garant de la Constitution , ne peut pas manquer de  veiller à une éventuelle révision portant soit sur le délai, soit sur l’article 2, alinéa 1er ( citation des provinces), soit sur l’article 4 (possibilité de démembrement et de regroupement). Dans le cas d’espèce, l’article 226, de la Constitution stipule : «  les dispositions de l’alinéa premier de l’article 2 de la présente Constitution entreront en vigueur endéans trente-six mois qui suivront l’installation effective des institutions politiques prévues par la présente Constitution » 

Quelles sont ces Institutions politiques ? Sont-elles toutes effectivement installées ?  Pour certains, la réponse pourrait être « Non ». Ce qui voudrait dire que le délai court encore et qu’il n’y a pas encore, sur ce point, débat sur une éventuelle inconstitutionnalité. 

Suivant cette thèse, il faudrait se rappeler que les Institutions prévues à l’article 68 sont le Président, le Parlement (Sénat et Assemblée nationale), le Gouvernement, les Cours et Tribunaux. Or, si les trois premières sont effectivement installées, ce n’est pas le cas des Cours et Tribunaux : la Cour Constitutionnelle n’est pas encore installée, pour ne citer que celle-là.(art 157), ni le Conseil d’Etat, ni la Cour de Cassation… Par ailleurs, les élections n’ont pas été organisées, qui devraient aboutir à l’installation effective des Institutions politiques  des entités territoriales décentralisées qui bénéficient, comme les provinces, de la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressources ( art.3). Par ailleurs, la  question serait aussi de savoir si le délai invoqué devait courir en considérant l’installation effective de toutes les institutions prévues ou à partir de quelques-unes. 

Le malaise s’accroît devant le constat qu’aucun délai n’a été prescrit pour l’installation effective des Institutions prévues dans la Constitution !Mais, dans cette démarche, tout tiendrait dans le qualificatif « politiques » car l’article 226 fait allusion « aux institutions politiques prévues dans la présente Constitution ». A moins donc de considérer les Cours et Tribunaux comme des Institutions non politiques, et à moins d’admettre le caractère politique seulement aux provinces et pas aux entités territoriales décentralisées, ce serait  une erreur de vouloir se référer à la seule date d’installation effective des institutions nationales, ou des trois premières, Président, Gouvernement, Parlement, pour évaluer le délai prescrit de 36 mois.  Et si cette erreur est admise, cela voudrait dire que ceux qui voient le délai expirer au 14 mai sur la base de l’installation du Sénat se trompent. On pourrait leur rétorquer que non seulement le délai n’a pas expiré, mais  il n’est pas encore compté car toutes les institutions politiques ne sont pas encore effectivement installées et qu’il n’y a par conséquent pas lieu d’invoquer un éventuel risque d’inconstitutionnalité sur ce point ! 

Ce serait faire la part belle au Gouvernement qui a la charge d’appliquer la Constitution et les lois ! 

Car, en fin de compte, si la Constitution est restée relativement peu précise sur la nature des institutions visées et sur les délais d’installation effective des institutions, la loi organique n° 08/012 du 31 juillet 2008 quant à elle, tranche de façon claire , en stipulant à son article 75 :  « Dans le mois qui suit la promulgation de la présente loi, le gouvernement central soumet à l’Assemblée Nationale et au Sénat le calendrier d’installation de nouvelles provinces visées à l’article 2 de la Constitution, dans les trente-six mois à dater de l’installation du Sénat » ! 

Il s’agit d’une loi organique ! Elle se réfère à l’installation d’une Institution précise, le Sénat, et donne ainsi une interprétation de l’article 226 telle que le délai expire ce mois de mai. 

Faut-il réviser la Constitution pour autant et sur quels points ? Je pense qu’il y a d’abord la question de la non-application de la loi organique, indépendamment de la question de savoir si un calendrier a effectivement été présenté ou non entre le 31 juillet et le 31 août 2008.  La question du délai ne pouvant en rien ni réduire l’économie de l’article 2, ni celle de l’article 4, que les Ituriens semblent avoir bien assimilée ! 

Si révision il ya, ce pourrait être utile d’imposer des délais d’installation effective de toutes les institutions attendues, et des sanctions contraignantes.   

Revenant sur la décentralisation et donc les rapports entre l’Etat et les Provinces, le professeur Banyaku invoque « la rectification impérieuse  de la portée réelle d’un Etat uni et indivisible ». Il dénonce « une tentative pour détourner la décentralisation au profit d’une fédéralisation de fait de l’Etat… «  Et le comble, pour le professeur Banyaku c’est que non content d’amener le nombre des provinces à 26, plus la Capitale, le Constituant a cru réaliste d’établir un délai butoir pour l’installation des dites provinces. 

Il faut donc ramener la décentralisation à ce qu’elle est, selon Banyaku, à savoir « un mode de gestion pour la promotion des intérêts locaux » et supprimer notamment la distribution des compétences exclusives ou concurrentes établies à l’article 202. 

Il relève la mauvaise gouvernance des Provinces actuelles où les Gouverneurs se sont constitués en potentats. Il ouvre donc le débat  sur la pertinence même d’appliquer l’idée fédérale, ce qui est le terme d’un clivage fondamental parmi les Congolais qui ont toujours été partagés entre unitaristes et fédéralistes. 

Je comprends les douloureux souvenirs des sécessions. Je comprends autant les risques de manipulations à nos frontières, qui visent à susciter l’implosion du Congo ! Je perçois bien la passion républicaine de la souveraineté une et indivisible, autant que la flamme d’un nationalisme unitaire  qui tend à rejeter toute diversité dans le corps social. Mais nous réfléchissons sur la gouvernabilité démocratique. Et la démocratie suppose la reconnaissance et la gestion pacifique des diversités. Elle valorise l’individu citoyen face à l’omnipuissance de l’Etat ! L’idée fédérale accompagne volontiers l’idée démocratique en ce sens que l’une et l’autre valorise l’unité composante plus que l’unité composée : le citoyen n’est pas le peuple. Il compose le peuple. La collectivité locale n’est pas la nation, elle la compose. On nepeut pas écraser le citoyen au nom du peuple. On ne peut pas écraser la collectivité composante au nom de la nation ! 

L’idée fédérale est déterminée par trois  principes essentiels : la subsidiarité qui conduit à la reconnaissance des compétences exclusives, la participation qui conduit à des organes de concertation et de solidarité, l’autonomie comprise dans cinq dimensions ! Maurice  Duverger a établi qu’entre la décentralisation et la fédération, il n’y a qu’une différence de degré dans l’autonomie reconnue.  C’est dire que l’autonomie peut comporter les cinq dimensions ou n’en comporter que quelques-unes. On reconnaît ainsi : 

1° l’autodéfinition ou auto-affirmation : la collectivité entend se définir elle-même sur la base identitaire qui lui convient ; la communauté nationale étant reconnue dans sa diversité.

2° l’auto-organisation : la collectivité peut s’organiser elle-même avec ses lois et ses institutions propres.

3° l’auto-représentation : la collectivité peut s’auto représenter, c’est-à-dire élire en son sein ses propres dirigeants, sans autre désignation ou nomination par le pouvoir central.

4° l’autogestion : la collectivité dispose de ses ressources financières propres ;

5°l’auto-détermination : la collectivité peut définir elle-même ses propres politiques pour son développement.

Selon ces différentes dimensions de l’autonomie, on peut évaluer le degré de l’autonomie reconnue et établir ainsi la différence entre la décentralisation, la fédération, la confédération ou la régionalisation.    Il s’agit là de référents de science politique et non des éléments d’influence des seuls experts belges que le professeur Banyaku se plaît à charger !                                                                                                                         

Le professeur Banyaku évoque en effet les principes qui ont guidé les débats sur la forme de l’Etat belge, créé unitaire en 1830 et devenu finalement fédéral en 1993. Le parallélisme entre le débat des Belges et le nôtre sur la forme de l’Etat comporte, à mon sens, une première différence : le nombre des Communautés ; trois Communautés ou ethnies en Belgique ; plus de deux cents au Congo. Il y a une deuxième différence : au Congo, les entités se définissent au plan des entités territoriales décidées par les Colons, districts, provinces, villes ; en Belgique, les Communautés se sont battues pour déterminer et reconnaître leurs limites territoriales. Il y a une troisième différence : les Communautés, en Belgique, n’ont pas voulu d’une « Belgique » et elles ont donc eu tendance à refuser l’Etat créé par les Puissances en 1830 ; au Congo, nous revendiquons avec force l’Etat hérité de la colonisation et nous tenons à le protéger contre toutes menaces intérieures ou extérieures. Il y a enfin une quatrième différence et elle me paraît décisive : les Belges, wallons et flamands, ont commencé la lutte du fédéralisme après avoir acquis l’autonomie de la Commune, reconnue comme unité politico-administrative du royaume. La Belgique se gère à travers plus de 580 communes sur une superficie de  30.000 km2 ! 

Fort de cette comparaison, on peut nuancer les éventuels « délits d’ignorance » et autres abus intellectuels que Banyaku imputerait aux experts belges. Comme si ceux-ci ne peuvent apporter que des produits finis, opérationnels et non des règles, des principes et des faits qui devraient nous aider à mieux bâtir nos institutions. Il ne faut pas tomber dans le piège d’un pragmatisme paresseux ou dans celui des fatigues intellectuelles précoces, qui ne produisent rien de durable !

Au-delà donc des principes du fédéralisme et des repères belges assez édifiants, à mon sens, pour légitimer une démarche comparative intellectuellement enrichissante, j’aimerais évoquer un fait vécu : lors des débats sur la Constitution, il y a eu raidissement entre les fédéralistes qui  ont exigé le fédéralisme immédiatement et les unitaristes qui, devant les dangers de la centralisation connue, ont concédé l’idée d’un Etat décentralisé. Le risque de rupture était réel.  Il a fallu un compromis. 

C’est donc vrai que la décentralisation inscrite dans la Constitution de 2006 dissimule mal le fédéralisme de fait. En se référant aux principes essentiels à toute idée fédérale, l’autonomie, la subsidiarité, la participation, on voit que le Constituant de 2006 a reconnu l’autonomie et les compétences exclusives, et même la Conférence des Gouverneurs de province, la Cour Constitutionnelle, la Caisse de péréquation comme des cadres de solidarité,  de concertation ou d’arbitrage. Sans oublier le Sénat pour la représentation au niveau national ! Le professeur Banyaku a vu juste : « La décentralisation a été une façon de se dissimuler le fédéralisme ». Tout comme le Constituant de 1964 a voulu se dissimuler le fédéralisme en disposant que « les termesfédéral, fédéralisme, ne seront introduits dans le texte définitif que… huit ans plus tard, après deux législatures » ! 

Je suivrai donc Banyaku quand il relève les incohérences de cette construction qui, le découpage aidant, s’avère laborieuse. Les conflits institutionnels entre institutions provinciales et l’oubli des Entités Territoriales Décentralisées n’arrangeant pas les choses, par ailleurs ! 

Sur quels points pourrait donc  porter une révision constitutionnelle dans ce chapitre ? 

Quand j’observe nos textes, la Constitution, et la loi organique qui est sortie (08/012 du 31 juillet 2008) je me pose la question de savoir si nous cherchons la décentralisation pour la seule « gouvernabilité » ou pour le développement des intérêts locaux ! On a beau lire «  rapprocher de la base, mais ce « locaux » et ce « base » sont des mots creux, car l’unité  politico-administrative n’est pas clairement située ni définie ! Je m’étonne encore que l’Etat moderne  cherche à s’arrêter juste avant les secteurs et les  chefferies qui sont tous deux constitués de communautés traditionnelles organisées sur base de la coutume et vivant dans des groupements qui sont définis comme des ensembles de villages.( voir art. 65, 67 de la loi organique) 

Il existe dans le pays, selon le recensement scientifique de 1984, près de 82.000 villages ou localités. Si révision il y a, je souhaite qu’elle porte sur l’inscription du village comme unité politico-administrative du pays, au même titre que la commune urbaine. On pourra alors lire la décentralisation à partir de la base, et non plus à partir des pouvoirs reconnus au puissant gouverneur de province, à son gouvernement et à son assemblée. 

En ce qui concerne le pouvoir exécutif , le professeur Banyaku Luape relève des faits ou des dérives qui pourraient troubler. Notamment l’empiètement sur les prérogatives du Président de la République, à travers des décisions ministérielles qui s’installent dans le provisoire pour consacrer le définitif ! Il relève le risque de compétition politique entre le Premier ministre et le Président. Il relève l’incongruité qui veut que le Président élu au suffrage universel laisse  son action politique entre les mains d’un premier ministre qui dispose du pouvoir réglementaire et qui est le Chef du Gouvernement… 

Le professeur  Banyaku  a peur pour la gouvernabilité du pays . Je le rejoins, mais, pour ma part, c’est parce que j’ai peur pour la démocratie dans notre pays. 

En effet, la gouvernabilité la plus rapide et la plus efficace s’obtient avec la dictature, avec le pouvoir arbitraire d’un seul, ou le régime présidentiel fort et autoritaire. Or, dans la Loi fondamentale, dans la Constitution de Luluabourg ou dans la Constitution du 18 février 2006, le Constituant a cherché à organiser la gouvernabilité dans la démocratie ! 

J’ai la faiblesse de croire que les peurs du professeur Banyaku sur la gouvernabilité ne sont pas fondées au regard des dispositions constitutionnelles. Elles sont fondées au regard de deux faits socio-politiques qui ont déterminé la désignation des animateurs du pouvoir exécutif. A savoir : 1° le résultat électoral qui a apporté au président Kabila une majorité relative au Parlement, ce qui a nécessité les alliances de l’AMP et 2° l’accord du Gouvernement qui a lié le président Joseph Kabila au devoir d’admettre la désignation par son allié, le PALU, d’un de ses membres pour le poste de premier ministre, sans devoir préalable de confectionner et de présenter un programme commun de gouvernement. 

Ce sont ces deux faits de démocratie qu’il faut interroger et non les dispositions de la Constitution qui, selon moi, sont encore bonnes et pertinentes !                

En effet, il faut avoir à l’esprit une coïncidence étrange : en 1960, en 1964 comme en 2006, chacune des nos Constitutions fondatrices d’un Etat de droit, d’une démocratie pluraliste, a été inaugurée par un régime de cohabitation ! Et le régime de cohabitation ne relève pas d’une disposition constitutionnelle, mais des « arrangements politiques » obtenus au regard des résultats électoraux et de la carte politique au sein de la Chambre des Représentants ! 

C’est du fait de ce régime de cohabitation, vécu de façon tragique entre Kasa-Vubu et Lumumba, entre Kasa-Vubu et Tchombé, et encore entre Mobutu et Tshisekedi, comme encore entre Joseph Kabila et Gizenga puis Muzito, que le pays a connu et pourrait connaître des problèmes de gouvernabilité. 

 Même si, dans le dernier cas, la cohabitation entre Kabila et Muzito ou Gizenga prend une allure « d’alliance », c’est finalement la différence entre le PALU et le PPRD qui peut amener à des inquiétudes. La question, quelque peu insidieuse étant celle de savoir si l’alliance AMP a une politique commune, un programme commun, qui traduit la vision politique du Chef de l’Etat, chef de cette majorité. C’est par cette question que je dis « Kabila n’est pas entre le risque et le profit », Kabila est entre la Constitution et sa formation politique, le PPRD ! Le côté insidieux résidant dans le fait que quel que soit le Gouvernement, dans notre pays, son programme tend encore à reposer sur les exigences des Institutions de Bretton Woods et que donc les programmes gouvernementaux se ressemblent toujours… depuis le dernier gouvernement de Kengo (1994-1997) . Ce qui pourrait laisser le champ libre à la lutte pour la crédibilité personnelle plus que pour la crédibilité des partis politiques. 

A ce niveau, la réflexion du professeur Banyaku nous permet de lever le voile sur une peur ou une méfiance cachée, qui n’est plus portée sur l’oubli du programme que le président élu aura présenté au peuple, mais sur « l’hypothèse malheureuse, où le Parti Politique du  Premier Ministre, fort de la position dominante de celui-ci sur la scène politique développerait l’ambition d’un leadership compétitif à celui du Président de la République ». Au demeurant, l’ambition déloyale peut venir même des membres du parti du Président ! Mais… la question est ici celle de savoir si l’expérience observée permet d’envisager une révision constitutionnelle portant sur l’organisation du pouvoir exécutif. Je réponds « Non ». Ce serait confondre le normal attendu et  l’accidentel advenu! 

L’expérience politique montre suffisamment combien nous cherchons, pour notre Etat, le juste équilibre au sein du pouvoir exécutif. Entre l’exécutif monocéphale, à une tête, et l’exécutif bicéphale, à deux têtes. Entre le modèle du « Chef qui règne mais qui ne gouverne pas » instauré en 1960 – Banyaku a raison – dans l’espoir que les Congolais allaient accepter la thèse de « l’Indépendance-association avec la Belgique et, de là, l’idée de reconnaître le bon roi Baudouin comme « Chef de l’Etat » qui règne sans gouverner » ! Du reste, on ne voit nulle part dans la Loi fondamentale le mot « Président » !

Mais en 1960, il y avait Lumumba le républicain nationaliste et sa majorité parlementaire pour briser le rêve belge. Le Constituant de 1964 n’avait plus cette hypothèse à l’esprit. Il s’est rappelé le modèle du Chef coutumier qui commande seul et il a instauré un régime présidentiel qui a été vite récupéré dans la dérive dictatoriale du président Mobutu.  La transition démocratique a réagi en repoussant tous les mécanismes du présidentialisme, au profit des pouvoirs accrus reconnus au premier ministre.  Poste que le héros de cette transition, a revendiqué jusqu’à la fin !

Je peux dire que la Constitution du 18 février 2006 est un compromis issu de toutes ces expériences. C’est la première qui tient la route pendant plus de quatre ans dans l’Etat de droit. Il faut encore lui donner la chance de démontrer son efficacité, au-delà de l’accidentelle cohabitation qui s’est imposée et qui a permis qu’un seul parti, le Palu, désigne en son sein le premier ministre qu’il demandera au Président de bien vouloir nommer et à la majorité parlementaire de bien vouloir investir. 

Pour ma part, je suis persuadé qu’en ce qui concerne l’organisation du pouvoir exécutif, la Constitution de 2006 est bonne. Mais je suis d’accord pour reconnaître que l’action et l’organisation des forces politiques, garantes de notre démocratie, n’aident pas encore cette Constitution à montrer toute son efficacité. Celle-ci imposerait que le Président de la République élu au suffrage universel place au poste de premier ministre un homme ou une femme de son parti, quels que soient les arrangements politiques et les alliances, qui sont par ailleurs souhaitables mais pour d’autres postes !  

Dans une telle hypothèse, le programme du gouvernement, qui ne peut être que celui du Président, défendu lors des élections , même en cas de programme commun partagé avec l’un ou l’autre allié, ne pourra que réfléter la vision du Chef de l’Etat et la cohérence dans  l’action gouvernementale. La gouvernabilité sera assurée grâce à une majorité parlementaire soudée autour d’un même programme. La démocratie, renforcée, ne pourrait plus être conflictogène ! 

Le Président serait de facto et de iure le vrai et le seul chef de l’exécutif. Sans devoir changer les  dispositions constitutionnelles ! Car le premier ministre serait un homme de son parti, un homme à lui. Sauf bien sûr cas de déloyauté…Et encore… , avec beaucoup de prévoyance, le Constituant de 2006 a voulu atténuer les risques en stipulant que « le Gouvernement, et non le Premier Ministre,  définit la politique de la Nation en concertation avec le Président de la République (art.91). 

Pour arriver à ce bel équilibre,  il me semble que ce n’est pas contre  la Constitution et contre les experts qu’il faut vociférer, mais plutôt contre les partis politiques et leurs directoires. Ils doivent aider une gouvernabilité démocratique en évitant de favoriser les situations de cohabitation et en organisant mieux leurs implantations de façon à récolter des victoires mieux tranchées ! Le Constituant, chez nous comme en France, a pour sa part, réduit les risques de cohabitation notamment en évitant le décalage entre l’élection présidentielle et les élections législatives et en uniformisant la durée du mandat présidentiel et celle de la législature.   

C’est l’occasion, à ce stade, d’évoquer à nouveau les invectives du professeur Banyaku contre les experts belges, collègues de l’université de Liège, qui étaient venus aider à la conception et à la rédaction de la Constitution actuelle. Pour dire d’abord qu’ils n’étaient pas seuls. Il y a eu des Suisses, des Français, et des Congolais  qui ont travaillé ensemble. 

Mais, plus techniquement, par honnêteté intellectuelle toujours, je voudrais relever que le modèle de l’exécutif qui est dans le texte du 18 février 2006 est à chercher non pas dans la Constitution belge, mais plutôt dans la Constitution française. 

L’influence belge qui nous poursuit, s’il faut en chercher une,  est à situer à un autre niveau : l’esprit du « compromis politique » ! Celui qui a poussé à produire un « Gouvernement de tout le monde sous Lumumba ; celui qui a consacré le rejet de « l’exclusion » pendant la transition démocratique et conduit au fameux 1+4 ; celui qui a plané sur les lendemains des conflits et que certains  ont renforcé par les théories d’une démocratie élective où « le gagnant ne doit pas tout gagner »  et le « perdant ne doit pas tout perdre ». Une théorie qui se résumait à dire : l’opposition doit participer au pouvoir au sein de l’exécutif ! 

En définitive, sauf à rouvrir le débat de fond sur la décentralisation, et sur le régime présidentiel, je ne vois pas l’urgence à toucher à l’organisation du pouvoir exécutif ou à toucher déjà à la Constitution actuelle de façon décisive. Donnons le temps à l’expérience et le conseil aux partis politiques de mieux s’organiser !

 

Prof. Célestin Kabuya-Lumuna Sando

avec mes remerciements au Journal « Le Phare »

 

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