François LUMUMBA : «La primauté de l’Accord de la CENCO sur la Constitution et les lois de la RDC»

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A la suite d’un séminaire tenu par les cadres Lumumbistes, sous la direction du Président François LUMUMBA, ce document a été réalisé pour éclairer l’opinion sur les conflits artificiels créés et entretenus par la MP, autour de la nomination du premier ministre.

I. Contexte juridico-politique de l’accord de la CENCO du 31 décembre 2016

Mues par la volonté de trouver une entente commune basée sur la
recherche de plus d’inclusivité en vue du règlement des problèmes
politiques causés par le retard dans l’organisation des élections, la
classe politique congolaise et la société civile étaient obligées de
se retrouver au Centre Interdiocésain pour trouver, sous l’égide des
évêques catholiques, un accord politique devant satisfaire aux
attentes des uns et des autres, et du peuple.
Il importe de rappeler que cette recherche d’inclusivité devait se
faire en harmonie avec la Constitution de la RDC, les résolutions
pertinentes du Conseil de Sécurité des Nations Unies, notamment la
Résolution 2277, l’Accord-cadre d’Addis-Abeba ainsi que d’autres
instruments juridiques pertinents, nationaux et internationaux.
La référence à la Constitution pose, dès l’entrée en matière, le
problème de la nature de cet Accord politique face à la Loi des lois.
Quelle force, en d’autres termes, revêt ce document face à la Constitution ?
Dans son discours de rentrée parlementaire, le 15 septembre l’an
dernier, le Président du Sénat avait prévenu que le peuple congolais
tenait au respect de sa Constitution et que le dialogue n’était pas
une Assemblée constituante. C’est tout dire.
Le défi du respect de la Constitution a-t-il été relevé ? Non,
l’analyse des dispositions de l’Accord nous le démontre dans la suite.
Il en est de même de la référence à l’Accord-cadre d’Addis-Abeba.
L’Accord s’y réfère et recherche à trouver son fondement dans ce
traité international sans en épouser pourtant ni la lettre, ni
l’esprit.
L’Accord s’inscrirait dans la logique de l’Ordonnance présidentielle
du 28 novembre 2015 qui limite l’Object du Dialogue politique national
à la seule question électorale, alors que l’Accord- Cadre
d’Addis-Abeba en donne un objet plus étendu, dont la réforme
structurelle des institutions de l’Etat.
La Résolution 2277 n’est pas un texte à part. Elle reste une des
nombreuses résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies
portant mesures d’application de l’Accord-cadre d’Addis-Abeba. Qui dit
Accord-cadre pense d’abord et avant tout à la Résolution 2098 qui fixe
les modalités d’organisation du dialogue politique et à laquelle la
Résolution 2277 se réfère dans son préambule.
L’Accord-cadre d’Addis-Abeba reste un traité international négocié
par le Président de la République, conformément aux dispositions de
l’article 213 de la Constitution. Conformément à l’article 215 de la
même Constitution, cet Accord-cadre fait partie intégrante de notre
arsenal juridique interne, fait corps avec la Constitution et a une
autorité supérieure à celle de nos lois.
C’est ici le lieu de rappeler que l’Accord-cadre d’Addis-Abeba a été
signé, le 24 février 2013. Il est né à la suite de la mauvaise
organisation des élections du 28 novembre 2011. Celles-ci ont été
émaillées des fraudes massives. Deux thèses ont alors été développées
: celle de M. J. Kabila ayant prétendu gagné ces élections et celle du
président E. Tshisekedi affirmant les avoir gagnées aussi et se
mettant par conséquent, à la conquête de l’imperium.
S’agissant de l’Accord politique de la CENCO face à la coutume
constitutionnelle congolaise, il faut noter qu’au regard du processus
de démocratisation enclenché dans notre pays à la suite du mouvement
de la perestroïka, la RDC a connu deux accords ou compromis politiques
qui ont été à la base de deux transitions : le compromis politique de
la N’sele d’abord, lors de la Conférence Nationale Souveraine, conclu
entre la Mouvance Présidentielle et les Forces de changement
regroupées au sein de l’USOR et Alliés sous la médiation du Cardinal
Monsengwo, alors Président de la CNS ; ensuite, l’Accord global et
inclusif signé à Pretoria, le 17 décembre 2002, produit à l’issue du
Dialogue intercongolais tenu à Sun City.
Le premier a été fondu dans un texte faisant office de Constitution
de la Transition baptisé ‘’Acte portant dispositions
constitutionnelles relatives à la période de Transition’’ du 04 août
1992. C’est sur base de ce texte que le président Etienne Tshisekedi a
été élu Premier Ministre à la Conférence Nationale Souveraine (le 15
août 1992) et que le Haut Conseil de la République, faisant office du
Parlement de Transition, a été constitué et installé.
Le second a été fondu dans une Constitution que le Président de la
République a promulguée le 04 avril 2003. L’Accord global et inclusif
y était joint en annexe et en faisait partie intégrante. C’est ce qui
laisse dire sans le moindre doute que la Constitution de transition du
04 avril 2003 découlait d’un accord global et inclusif sur la
transition en République Démocratique du Congo signé à Pretoria, le 17
décembre 2002, après son adoption par toutes les entités et
composantes réunies au dialogue inter-congolais en République
Sud-Africaine.
Contrairement aux deux Accords ou Compromis politiques sus mentionnés,
qui ont donné chacun naissance à une constitution pour gérer la
période de transition, l’Accord inclusif de la CENCO du 31 décembre
2016 est dans une cohabitation avec la constitution et l’on constate
un rayonnement de l’accord politique de la constitution au point de la
surplomber sur les dispositions relatives à l’organisation et
fonctionnement des institutions à mandat électif et non électif.
Du coup, on se retrouve devant un véritable classico entre la norme
juridique suprême et l’expression de la volonté des acteurs
politiques, laquelle semble conférer à l’accord politique une force,
au mieux semblable, et au pire, supérieure à la constitution. Il n’y a
donc ni suspension, ni abrogation de la constitution, mais celle -ci
ne sert plus qu’à décorer juridiquement l’Accord qui est un
ordonnancement politique.
Nous sommes tentés de soutenir que l’Accord de la CENCO revêt la
nature d’une norme constitutionnelle sui generis dont la  primauté sur
la Constitution découlerait du principe général de droit, en vertu
duquel la règle spécifique l’emporte sur la règle générale en cas de
conflits entre deux ou plusieurs normes juridiques (lex specialis
derogant generali).
D’aucuns pourraient se demander en quoi l’accord de la CENCO est à la
fois une norme juridique et de surcroît norme constitutionnelle
spécifique.
Contrairement à ce que beaucoup de gens pensent, l’accord de la CENCO
est une norme constitutionnelle, parce qu’il comble le vide juridique
et institutionnel délibérément créé par la « Majorité Présidentielle
», pour s’éterniser au pouvoir en violation de la Constitution de 2006
; ce qui était inacceptable pour le peuple.
Sous la pression populaire exercée par l’opinion publique sur toute
l’étendue du pays, suite aux soulèvements populaires du 19 septembre
2016, et ensuite les 19 et 20 décembre 2016, le pouvoir a dû fléchir,
en acceptant la proposition du Rassemblement des Forces Politiques et
Sociales acquises au Changement, en vue d’un dialogue plus inclusif,
pour mettre en place un régime intérimaire régi par un accord négocié.
En droit, cet accord est une norme constitutionnelle que les
constitutionnalistes définissent comme étant un ensemble des règles
appelées à régir l’organisation et le fonctionnement des institutions
politiques.
Au regard de la Constitution de 2006 qui est également une norme
Constitutionnelle mais générale, l’accord de la CENCO est une norme
Constitutionnelle spéciale, parce qu’elle est appelée à régir une
situation particulière que la Constitution de 2006 se trouve dans
l’impossibilité de régler.
Toutefois, du point de vue juridique, cet accord a primauté en cas de
conflits de normes entre lui et la Constitution de 2006, en vertu du
principe général de droit « lex specialis derogant generali », adage
juridique latin qui signifie qu’en cas de conflit des normes entre une
règle générale et une règle spéciale, c’est la règle spéciale qui
s’impose et qui s’applique.

II. Points saillants de l’accord de la CENCO

a) Désignation du Premier Ministre par le Rassemblement

Aux termes du point III.3.1 de l’accord de la CENCO, il est stipulé
que « le Gouvernement de la République est dirigé par le Premier
Ministre présenté par l’Opposition politique non signataire de
l’Accord du 18 octobre 2016/Rassemblement et nommé par le Président de
la République conformément à l’article 78 de la Constitution ».
L’Accord de la CENCO, norme Constitutionnelle Spéciale, a tranché sur
la désignation du Premier Ministre en confiant le soin d’y pourvoir au
Rassemblement.
Ce serait donc violer l’accord de la CENCO, norme Constitutionnelle,
que de revenir sur une question de présentation d’une liste de
candidats Premier Ministre au motif fallacieux invoqué par la Majorité
Présidentielle de prétendre sauvegarder le pouvoir discrétionnaire de
nomination reconnu au Président de la République par l’article 78 de
la Constitution.
Cette manière de penser n’est pas de nature à décrisper le climat
socio-politique. Ensuite, le Président de la République ne doit
nullement interférer dans la gestion des affaires du Rassemblement,
car celui-ci garde, au regard de l’Accord, son autonomie dans la
désignation du Premier Ministre à présenter au Président de la
République, qui ne se contentera que de le nommer par voie
d’ordonnance.
La Majorité Présidentielle  devra comprendre que nous ne sommes pas
dans un contexte où le Président tire sa légitimité des élections et
où il disposerait d’une majorité parlementaire pour nommer un Premier
Ministre de son libre choix.
L’opinion se souviendra qu’à l’issue des élections de 2006, la
Majorité Présidentielle a dû s’allier avec le PALU pour se constituer
une majorité parlementaire et la nomination du Premier Ministre
n’était pas subordonnée à la présentation d’une liste de candidats
Premier Ministre de laquelle A. Gizenga était choisi, il en était de
même pour la nomination du Premier Ministre A. Muzito.
La Majorité ne peut donc se prévaloir de sa propre turpitude de
n’avoir pas organisé les élections dans le délai imparti par la
Constitution pour se prévaloir d’un droit battu en brèche par l’Accord
de la CENCO.
En revanche, là où l’accord n’a pas décidé, il y a lieu de compléter
par la Constitution de 2006 et les usages, comme par exemple la
signature des ordonnances de Confirmation de la désignation du Premier
Ministre ou la présentation du programme du Gouvernement à l’Assemblée
Nationale.

b) Autres questions réglées par l’accord de la CENCO et Arrangement particulier
Pour toutes ces questions c’est le même principe : là où l’accord et
ses arrangements ont dérogé, la Constitution de 2006, les lois et
règlements ne peuvent plus s’appliquer.

c) Arrangement particulier

En vertu du principe de la primauté de l’accord de la CENCO sur
d’autres textes applicables pendant la transition, il est également
évident que l’Arrangement particulier ne peut pas être une contrainte
audit accord de la CENCO dont il n’est pas une mesure d’application,
même si cet Arrangement forme un seul corps avec l’accord.

CONCLUSION

De ce qui précède, l’Accord de la CENCO et la Constitution de 2006
sont des normes constitutionnelles complémentaires et non
concurrentes.
En cas de conflits entre les deux, c’est l’accord de la CENCO qui
s’applique en vertu d’abord du principe général de droit « lex
specialis derogant generali », mais aussi et surtout parce que c’est
l’accord de la CENCO qui a décidé du respect de la Constitution pour
toutes les questions non traitées par lui. Soutenir le contraire
serait reconnaître que tout ce qui se fait après le 19 décembre 2016
est inconstitutionnel, car tout devait se faire avant le 20 décembre
2016 pour se conformer à la Constitution de 2006 ; notamment
l’organisation des élections présidentielle et autres, dans les délais
constitutionnels.
En effet, sur le plan juridique, l’accord de la CENCO est né du souci
à la fois de combler le vide institutionnel créé par le
non-organisation des élections dans les délais constitutionnels et
d’assurer la continuité de l’Etat par l’application de l’article 64 de
la Constitution, à la suite de l’intention délibérée de la MAJORITE AU
POUVOIR depuis 2006, de demeurer au pouvoir en violation de ladite
Constitution.
Ainsi, les conditions de l’exercice, par tout Congolais, des
prérogatives lui reconnues par l’article 64 de la Constitution de
2006, était donc réunies et qu’à cet effet, le peuple, en tant
qu’ensemble de tous les Congolais et de surcroit souverain primaire,
s’est mobilisé comme un seul homme, sous le leadership du
Rassemblement, d’abord le 19 septembre, et ensuite les 19 et 20
décembre 2016, pour prendre son destin en mains en vue de trouver des
solutions au problème du vide institutionnel résultant de la fin du
deuxième et dernier mandat du Président Joseph KABILA, le 19 décembre
2016 et, des violations massives des dispositions constitutionnelles.
Comme l’article 64 de la Constitution de 2006 n’a pas organisé les
modalités de la mise en échec du pouvoir autoritaire du régime en
place, le peuple avait deux alternatives, comme principes
universellement appliqués, à savoir chasser le despote par une
révolution populaire ou engager un Dialogue pour une alternance
paisible.
Ainsi, face à ce dilemme, et pour éviter que le sang des Congolais
coule pour une énième fois dans un chaos généralisé, le Rassemblement
a pris ses responsabilités devant DIEU et la Nation, en acceptant
l’Offre de Médiation de la Conférence Episcopale Nationale du CONGO
(CENCO) ; ce dont l’histoire retiendra encore longtemps. En optant
pour le dialogue, les parties (Majorité Présidentielle et
Rassemblement) ont ainsi pris l’engagement de respecter l’accord que
le dialogue inclusif a dégagé, et de reconnaître à celui-ci une
autorité supérieure à la Constitution de 2006 qui ne pourra
s’appliquer pendant la transition que dans la mesure où l’accord n’y
déroge pas. Malheureusement, nos amis d’en face (Majorité
Présidentielle) continuent à user des manœuvres dilatoires, pour
retarder le plus longtemps possible, l’application de cet accord
auquel ils se sont pourtant engagés.
Toutefois, étant donné que le peuple, par ses représentants, a
privilégié la voie du dialogue pour une alternance apaisée par des
élections crédibles et transparentes, plutôt que de suspendre la
Constitution existante, il a accepté de faire figurer dans l’accord de
la CENCO que la Constitution de 2006 soit d’application pour compléter
ledit accord.
Ainsi, lorsque le Rassemblement parle du respect de la Constitution de
2006 comme d’une valeur supérieure à l’accord de la CENCO, il veut
tout simplement dire que pour les matières  qui n’ont pas été réglées
par ledit accord, l’on doit se conformer à la Constitution de 2006.
En définitive, selon le ratio legis de l’accord de la CENCO, telle
qu’explicité ci-dessus, ledit accord, en tant que norme
constitutionnelle spéciale, doit s’imposer sur la Constitution de 2006
pendant la période de transition ; autrement, ce serait consacrer
l’inconstitutionnalité en Droit.
Au plan strictement juridique, la primauté de l’accord de la CENCO
découle du principe général de droit « lex specialis derogant generali
». C’est-à-dire que la Constitution de 2006 ne peut pas être invoquée
lorsque la question a été réglée par l’accord de la CENCO.
Les éléments ci-après permettent d’affirmer la primauté de l’accord de
la CENCO sur la Constitution et les lois du pays, particulièrement en
ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement des institutions à
mandat électif et non électif (Président de la République,
Gouvernement, Assemblées législatives, CENI, CSAC, …):
– la légitimation du glissement du Président de la République au-delà
du 20 décembre 2016 ;
– la légitimation du glissement des Assembles parlementaires qui
restent en place jusqu’à leur remplacement par d’autres qui seront
issues des élections ;
– la réduction de manœuvres de l’Assemblée nationale qui devra
investir le Premier Ministre et adopter la loi organique sur le CNSA ;
– la fixation du délai d’organisation des élections présidentielle,
législatives et provinciales au plus tard en décembre 2017 et des
élections locales, municipales et urbaines en 2018 ;
– l’assignation au Gouvernement de la République, à l’instar des
institutions à mandat électif, de la mission prioritaire d’œuvrer pour
l’organisation des élections crédibles, transparentes et apaisées dans
le délai convenu ;
– la mise en place du CNSA, organe de régulation du fonctionnement
organique et de l’effectivité programmatique de la feuille de route
décidée, lequel organe est chargé notamment de recommander les
ajustements et mesures à prendre en ce qui concerne la CENI, bien que
cette dernière dispose d’une loi qui consacre son indépendance et son
autonomie;
– l’ordre de faire procéder à la désignation de nouveaux membres du
CSAC en dépit aussi de la loi qui l’organise ; etc.
Séminaire des Cadres lumumbistes, présidé par François LUMUMBA