Congo-Zaïre : l’empire du crime permanent : l’ONU souffle le chaud et le froid

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onu_assemblee_generaleAprès avoir momentanément marqué une parenthèse dans l’affaire de l’assassinat de Lumumba, en ouvrant ses colonnes à d’autres dossiers ficelés il y a plus de 20 ans par la «Commission des crimes et assassinats» de la CNS (Conférence Nationale Souveraine), Le Phare revient à la charge. Fidèle à sa ligne de conduite fondée sur la lecture  correcte et sans complaisance de l’histoire nationale, le quotidien de l’avenue Lukusa laisse parler les documents. Dans le témoignage sous examen émanant du chef d’Antenne de la CIA en 1960 à Léopoldville (Kinshasa), la thèse du complot international ourdi contre Patrice Emery Lumumba est évidente. La volonté de grandes puissances d’empêcher le jeune Etat congolais de se contruire en vue de faire le bonheur de ses filles et fils ne fait l’ombre d’aucun doute. Le décor de 1960, avec des Congolais incapables de gérer leurs ambitions politiques et agissant sous la dictée de leurs parrains des blocs Ouest et Est, fait penser à celui du Congo du 3ème millénaire, prisonnier des mêmes maîtres.

L’histoire semble se répéter 50 ans après, avec des troupes onusiennes qui dépassent la barre de 20.000 hommes mais qui peinent à protéger les civils et à rétablir une paix durable dans les zones troublées de l’Est. Pendant que les malentendus se multiplient entre Congolais quant à la vision de l’avenir du pays, les mouvements rebelles et groupes armés soutenus par des pays voisins créent et recréent des «Républiquettes» qui plantent le décor de la balkanisation. Le passé ne semble pas instruire les Congolais, visiblement décidés à ne pas baliser la voie de la réconciliation nationale. Comment réaliser la «cohésion nationale» dans un contexte où les uns revendiquent la direction unilatérale des affaires publiques au nom de leur triomphe électoral et les autres continuent à leur contester la légitimité institutionnelle ? Est-il possible de s’entendre quand certains autres, fatigués de ne pas être écoutés, ont choisi le langage des armes ? Comme en 1960, le démon de la division a repris son travail de sape au sein de la maison «Congo», pour un nouveau feuilleton de marche à reculons sur tous les plans.

            La résolution du 21 février consacra le triomphe des thèses des États du groupe de Casablanca. Les diverses mesures que comportaient les deux parties A et B de la résolution étaient bien conformes aux idées exprimées par les États qui avaient participé, début janvier, à la Conférence de Casablanca. Ces puissances étaient favorables à une solution du problème congolais sous la responsabilité des Nations Unies. La thèse soutenue par les Etats francophones qui avaient assisté en décembre 1960 à la Conférence de Brazzaville était tout opposée : Ces États avaient exprimé leur préférence pour une « solution africaine » du problème, à l’exclusion de toute formule imposée par I’ONU. Par « solution africaine », ils entendaient la réunion d’une conférence à laquelle participeraient tous les États africains prévus par la Conférence de Brazzaville. Ces puissances auraient élaboré un plan de règlement qui, à son tour, aurait été soumis à une Conférence de la table ronde groupant les différentes tendances congolaises. Outre qu’on ne perçoit pas bien comment un tel plan de règlement, s’il avait été élaboré, eût été accepté par les leaders congolais de préférence à la solution onusienne visant à rétablir I’ordre au Congo lequel, pour le moment, se réduisait en fait à une « absence d’ordre », I’absence au Conseil de sécurité de puissances francophones ne pouvait que favoriser I’adoption de la solution des « neutralistes » représentés par le Libéria, Ceylan, la RAU (les deux dernières ayant participé à la Conférence de Casablanca) et qui, en déposant le projet de résolution, finalement adopté, agissaient au nom de 21 puissances.

            A I’issue des débats, le 21 février, le secrétaire général exprima sa satisfaction de I’adoption de la résolution des trois puissances sur le rétablissement de l’ordre au Congo, qui donnait aux Nations Unies, selon ses propres termes, « un cadre d’action plus fort et plus précis ». Il regretta cependant que le projet, déposé par les mêmes puissances, sur les exécutions survenues au Sud-Kasaï, qui prévoyait de la part de I’ONU le recours à la force pour empêcher, au besoin, I’assassinat de personnalités politiques, n’ait pas été I’objet d’une adoption, car celle-ci aurait permis de renforcer I’action des représentants des Nations Unies au Congo. Cependant, et cela est important, il remarqua que le dispositif de ce projet n’avait pas fait l’objet de contestations, et que, dans ces conditions, il s’estimait autorisé à utiliser les paragraphes du dispositif « avec la pleine valeur morale qu’ils ont… ». Nous ne souscrivons pas à I’opinion de M. Virally qui, dans l’ONU d’hier à demain, écrit que le recours à la force, autorisé dans la résolution du 21 février 1961 était tellement exceptionnel, outre les restrictions qui I’assortissaient («  si besoin est », » en dernier ressort ») et le but qui pouvait motiver son utilisation (menace ou déclenchement de la guerre civile), qu’il fut écarté « de façon très significative » pour « prévenir le renouvellement d’arrestations illégales, de déportations et d’assassinats de dirigeants ». L’on sait, en effet, que le second texte, proposé le même jour, fut repoussé uniquement parce que les Etats-Unis auraient voulu ajouter « Stanleyville » à la liste des territoires visés, ou, ce qui revient au même, que le projet ne mentionnât aucun territoire nommément’ Une autre preuve en est fournie par les déclarations ultimes de M. Hammarskjöld qui s’estima autorisé à utiliser les paragraphes du dispositif, pourtant non adopté, avec « leur pleine valeur morale ». Dans un rapport au Conseil de sécurité, le 27 février 1961, le secrétaire général déclarera que si la résolution relative aux exécutions survenues au Kasaï méridional n’a pas été adoptée, la raison en est due à des difficultés de rédaction, mais que ce fait « n’affecte en rien le fond du texte soumis au Conseil. Il ressort clairement des débats que tous les membres du Conseil ont appuyé les parties essentielles de ce texte et que celles-ci peuvent être considérées comme exprimant de facto les vues unanimes du Conseil, y compris bien entendu celles de ses membres permanents …»

            En réalité, que recouvrait exactement I’expression empêcher le déclenchement d’une guerre civile ». Ces termes en eux-mêmes étaient assez vagues pour autoriser I’usage de la force par les Nations Unies dans n’importe quelles circonstances. Au début de l’année 1961, en effet, l’ensemble du Congo était en état de guerre latente. Au surplus, le point 2 demandant que des mesures soient prises pour « le retrait et l’évacuation immédiate du Congo de tous les personnels militaire et paramilitaire et conseillers politiques belges et d’autres nationalités ne relevant pas du commandement des Nations Unies n pouvait être interprété comme découlant du point I qui prévoyait le recours à la force parmi les « mesures appropriées ». Ces mesures, au nombre desquelles se situait le recours à ra force, étaient énumérées au point I ; il était donc inutile de les répéter au point 2. On peut en déduire que la résolution du 21 février 1961 autorisait I’usage de la force pour permettre d’expulser du Congo n’importe quel étranger, dont on pouvait toujours soupçonner une action politique. La résolution du 24 novembre 1961 prévoira expressément I’usage de la force contre les mercenaires mais justement parce qu’aucune action de force aboutissant à un résultat positif n’aura été entreprise par I’ONUC avant la fin de I’année 1961 ; au surplus, cette résolution surviendra quelques semaines après la fin tragique de Dag Hammarskjöld; que les mercenaires, les « affreux » comme les appellera la presse, aient été ou non la cause de cette fin, il devenait dès lors urgent de prendre contre eux. Les mesures expressément et précisément dénommées : récapitulative, la résolution du 24 novembre 1961 prévoira I’usage de la force (non plus, en dernier ressort, il est vrai) contre les mercenaires parce que la « neutralisalion », de ceux-ci devait être l’objectif immédiat de la Force des Nations unies au Congo, faute de quoi le problème congolais ne trouverait jamais une solution définitive.

D’ailleurs M. Hammarskjöld considérait la résolution du 21 février comme un tout qui permettait I’usage de la force contre les mercenaires : ceci fut invoqué par les Nations unies à propos des opérations menées contre les mercenaires les 28 août et 13 septembre 1961, avant I’adoption de la résolution du 24 novembre 1961 ».

            Et même si I’on estime que le recours à ra force était littéralement limité à la prévention de la guerre civile au Congo, il est possible d’affirmer que le recours à la force pouvait être invoqué contre les mercenaires puisqu’aussi bien ces derniers, par leur seule présence au Katanga, contribuaient à entretenir un climat de guerre civile. Tout ce qui pouvait contribuer au déclenchement d’une guerre civile pouvait être enrayé par l’usage de la force.

            Mais alors, que I’on se place dans le cadre d’une interprétation extensive ou restrictive de l’emploi de la force, même en dernier ressort, cette mesure ne portait-elle pas atteinte au principe exprimé dans I’article 2 paragraphe 7 de la Charte, selon lequel : «  Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat » ? On sait que «  ce principe ne porte en rien atteinte à l’application des mesures de coercition prévues au chapitre VII ». Mais le chapitre VII, ici comme ailleurs, n’était pas en cause : les dispositions qu’il contient sont toujours demeurées lettre morte.

            La Force de I’ONUC était une force de police, sur le modèle de la FUNU qui avait été mise sur pied en Égypte en 1956. Dans ces conditions, le principe de non-ingérence qu’avait toujours défendu le secrétaire général, tant en vertu du document A/3943 (Étude sommaire tirée de la création et du fonctionnement, de la Force d’urgence) que de I’article 2 par.7 de la Charte, ne recevait-il pas une sérieuse atteinte par suite de l’autorisation de la force pour l’ONUC ? Nous ne le pensons pas : en effet le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures (qui fait déjà partie du domaine de la relativité) e) ne peut et ne doit se concevoir que s’il existe au minimum… des affaires intérieures. Or on sait dans quelles conditions le gouvernement de Léopoldville avait été bouleversé à la suite du coup d’État du colonel Mobutu ; en février 1961, le Parlement était « neutralisé », le « gouvernement » de Stanleyville occupait une aire d’influence qui recouvrait la moitié de la superficie du Congo, sans parler des aires d’influence des « gouvernements » de Bakwanga et d’Elisabethville; en réalité, à cette époque, le territoire sous I’emprise du gouvernement central se réduisait à la seule province de Léopoldville.

            En juillet 1960, au contraire, à l’époque de l’internalisation de l’affaire congolaise, seul le Katanga avait fait sécession ; le gouvernement de Léopoldville exerçait bien son action sur le reste du pays, Lumumba et Kasavubu collaborant à l’exercice du pouvoir. C’est dans ces conditions qu’avait pu être passé le 27 juillet 1960, entre M. Lumumba et le secrétaire général de l’ONU, un accord énonçant : « Le Gouvernement de la République du Congo déclare que, lorsqu’il exercera ses droits souverains à propos de toute question concernant la présence et le fonctionnement de la Force de l’Organisation des Nations Unies au Congo, il se guidera, de bonne foi, sur le fait qu’il a demandé à l’Organisation des Nations Unies une assistance militaire et sur son acceptation des résolutions du Conseil de sécurité des 14 et 22 juillet 1960 ; il déclare également qu’il assurera la liberté de mouvement à l’intérieur du pays pour la Force et accordera les privilèges et immunités nécessaires à tout le personnel associé aux activités de la Force ». A l’époque, l’usage de la force par l’ONUC eût certainement excédé ses prérogatives et eût été contraire au principe de non-ingérence, posé par la Charte. En février 1961, la « congolisation » était accomplie ; le gouvernement de Léopoldville n’était plus comparable à celui qui existait réellement huit mois plus tôt. Pouvait-on dire dans ces conditions et à ce moment, que le gouvernement de Léopoldville répondait à la condition d’effectivité requise par le droit international, que la délégation de M. Kasavubu ait été ou non accréditée à l’ONU ? En réalité le pays était plongé dans l’anarchie la plus complète, les Nations Unies n’avaient jamais été appelées à faire face à une situation semblable : le vide politique et économique caractérisait le cas congolais. L’ONU, après avoir éliminé le risque d’intervention des grandes puissances sur le territoire, était fatalement conduite par le jeu des circonstances à combler ce vide politique et économique. Les modalités et les développements de l’action des Nations Unies au Congo allaient incontestablement dans le sens d’une illustration de la « dynamique des organisations internationales », issue de la pratique et qui se manifeste par l’extension des compétences des organisations internationales, particulièrement des Nations Unies.

            On peut dire que l’ONUC a représenté le premier usage d’une force internationale de police, alors que la FUNU, utilisée en Egypte, se contenta d’assurer et de surveiller la cessation des hostilités après l’échec de l’expédition de Suez, et surtout après les franco-britanniques eurent déjà décidé de retirer leurs troupes. En somme, dans l’affaire de Suez, le rôle de la Force internationale, était de stabiliser les relations internationales précaires des Etats directement engagés.

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