AU FEU ! L’ARTICLE 220 VIOLE

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                                                     Professeur Auguste MAMPUYA KANUNK’a-TSHIABO

On ne les croyait pas capables d’aller jusque là, de franchir la ligne rouge. Eh bien ! ils sont capables de tout et la ligne rouge a été franchie.  350 conspirateurs contre les valeurs de la république et contre l’esprit républicain  ont bu toute leur honte et franchi le Rubicon.
D’abord, une mise au point, plutôt flatteuse pour nous qui formons les élites de ce pays : elles ont été bien formées et avaient bien compris la matière et sont capables de raisonnements justes. Par exemple. Dans mon dernier article dans ces colonnes, j’avais amorcé un raisonnement juridique très pointu pour montrer que le texte de l’alinéa 4 de notre article 218 sur la révision constitutionnel avait été rédigé de telle sorte que l’on pouvait en déduire que, nécessairement, la saisine du congrès faisait partie de la procédure de révision avant l’éventuel recours au référendum et que le congrès ne pouvait pas remplacer le référendum, à la différence de son modèle de l’alinéa 3 de l’article 89 de la constitution française qui avait été copié mais avec un léger mais significatif écart pour cette disposition. J’avais prévenu que ce débat était trop sophistiqué et que je n’insistais pas là-dessus pour ne pas ennuyer la majorité des lecteurs. Eh bien ! nos anciens étudiants, membres de l’Assemblée nationale, et je suis sincèrement fier d’eux, l’avaient compris et admis, parce que dans une nouvelle formulation, ils reprennent purement et simplement l’alinéa 3 de l’article 89 français, ayant compris que dans sa rédaction actuelle, notre alinéa 4 ne pouvait permettre de contourner le référendum. En effet, se référant au « droit comparé » pourtant connu d’eux avant ce jour, ils complètent ainsi l’alinéa 4 : « Toutefois, le projet ou la proposition n’est pas soumis au référendum si le Président de la République décide de le soumettre à l’Assemblée nationale et au Sénat réunis en congrès ; … ».

Cependant, par orgueil corporatiste et calcul politicien, la proposition institue deux catégories de révision : celle obligatoirement soumise au référendum, notamment, et pour la compliquer et la rendre impraticable, lorsque l’initiative vient des citoyens, et celle, qu’il faut à tout prix faciliter, celle provenant des doctes membres de l’exécutif et du législatif et qui, pour cela, ne sera examinée et votée que par les chambres. Tel est l’objet d’un nouvel alinéa (alinéa 5) ajouté à l’article 218.

J’affirme que ceux que nous avons formés connaissent le droit, mais que s’ils lui tordent le cou c’est  pour de sordides intérêts ; on le voit, ils ne sont pas à l’aise, ils sont plutôt gênés et ne paraissent pas convaincus lorsqu’ils lisent du haut de la tribune des inventions et des montages sans fondement.
De même, ces bons juristes comprendront la substance des lignes qui suivent mais je peux prophétiser que, de même et pour les mêmes intérêts sordides, ils n’en tiendront pas compte (en espérant vivement me tromper).

La ligne rouge franchie.

Plus grave, la proposition adoptée, dans son bien fondé, par les 350, c’est-à-dire tout le magma AMP sans exception, viole en deux de ses dispositions l’article 220 de la constitution.

Egratignée, l’indépendance du pouvoir judiciaire (article 149)
Notre article 149 était rédigé dans une logique implacable : dans l’alinéa 1er il affirmait l’indépendance du pouvoir judiciaire ; dans l’alinéa 2, sans doute pour la première fois dans l’histoire constitutionnelle, il définissait avec bonheur ce pouvoir judiciaire comme comprenant « les cours et tribunaux : la Cour constitutionnelle, la Cour de cassation, le Conseil d’Etat, la Haute Cour militaire, les cours et tribunaux civils et militaires ainsi que les parquets rattachés à ces juridictions ». 
D’abord, la révision supprime le pouvoir judiciaire comme corps notamment dans la disposition de l’alinéa 2 de l’article 149 d’où disparaît l’heureuse définition du pouvoir judiciaire. De même, disparaît l’alinéa 1er qui dit que « le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif », donc l’énoncé essentiel même du principe de l’indépendance judiciaire.
L’alinéa 2 de cet article était ainsi une forte avancée de l’Etat de droit, en incluant les parquets dans le pouvoir judiciaire et en les faisant bénéficier de l’indépendance de leur corps. On pouvait alors chez-nous résoudre une question que même les vieilles démocraties débattent aujourd’hui : celui d’un ministère public indépendant ; nous étions en avance. Quand les auteurs de la proposition disent qu’il convient de réaffirmer « à cet effet la règle classique selon laquelle le parquet exerce son ministère sous l’autorité du ministre de la Justice » « dont il est le bras séculier », ils oublient que l’option prise par le constituant de 2006 n’était pas une erreur ou un oubli mais le choix délibéré d’abandonner cette soi-disant « règle classique » en faveur de la conception moderne, que l’on trouve dans les pays anglo-saxons et que la France que nous aimons bien copier quand il s’agit de mauvais choix, est en train de mettre en place, sous le coup de condamnations répétées des instances internationales refusant de considérer ses procureurs comme « autorités judiciaires » et les considérant comme des organes non indépendants. Notre constituant de 2006 avait fait un pas de géant en avant. C’est vrai que ce choix rendait en quelque sorte inutile un ministère de la justice, devenu seulement gestionnaire du personnel de son administration et du personnel pénitentiaire ; tout le drame est là. Depuis, des ministres de la Justice ont manifesté leur désarroi et leur hostilité à cet alinéa 2 de l’article 149 et c’est la raison pour laquelle cette proposition est en réalité l’œuvre du ministère de la justice ; on fait deux pas de géant en arrière.
En sortant une partie de la composition du pouvoir judiciaire comme pouvoir indépendant, la proposition méconnaît et viole incontestablement l’indépendance de ce troisième pouvoir et en fait un appendice de l’exécutif. A moins d’avoir du droit une lecture purement formaliste et primaire. De fait, l’action judiciaire commence par la mise en accusation, celle-ci ne peut être séparée de la fonction judiciaire. En quoi, dès lors, le pouvoir judiciaire sera-t-il indépendant si les poursuites sont ordonnées ou ne peuvent être actionnées que par l’exécutif, si la plénitude de l’action publique n’est plus au parquet général mais au ministère de la Justice, si l’exécutif peut dire qui on poursuit et qui on ne poursuit pas ? Nous ne parlons pas de cas, fréquents, où des jugements sont dictés ou rendus inopérants par des ingérences inadmissibles de l’exécutif, comme c’est le cas lorsque l’exécution de nombre de jugements dépend souvent de la décision du ministre, illégalement ? Dans la conception moderne, l’indépendance du pouvoir judiciaire concerne également le ministère public ; en tout état de cause, ce fut l’option, innovante et révolutionnaire, du constituant congolais au regard de ce que les auteurs appellent « règle classique » et qui ne l’est plus dans bien des pays, réviser cette disposition, comme le fait la proposition, va bien à l’encontre de la lettre et de l’esprit de la constitution en son article 149 sur l’indépendance de la justice, contrairement à l’interdiction de l’article 220.

Des provinces qui ne sont plus autonomes (articles 197 et 198)
Ensuite, elle viole l’interdiction de l’article 220 en modifiant les articles 197 et198 de la constitution. En effet, l’article 220 dit clairement que « Est formellement interdite toute révision constitutionnelle ayant pour objet ou pour effet de réduire les droits et libertés de la personne ou de réduire les prérogatives des provinces et des entités décentralisées ». Il s’agit ici de la substance même de l’autonomie des provinces. En effet, cette autonomie se manifeste, en particulier, par le statut des institutions provinciales : elles sont élues localement et leur sort ne dépend pas du pouvoir central. Autrement dit, celui-ci n’a pas le droit de nommer les autorités provinciales ni de les révoquer, ce serait, bien évidemment attenter à leur autonomie et à leurs prérogatives. Les auteurs de la proposition la justifient avec une légèreté déconcertante et avec un raisonnement spécieux qui n’a rien de juridique.  D’abord, ils constatent un « fonctionnement laborieux » des institutions provinciales. Par « fonctionnement laborieux » ils entendent certainement le fait qu’il y ait eu des motions de défiance çà et là. Je rappelle que les motions de défiance expriment la fonction constitutionnelle de contrôle attribuée à l’assemblée provinciale, leur usage même répété ne saurait logiquement être traité de disfonctionnement. La difficulté est apparue dès le moment où, ignorant le droit, la Cour suprême de justice s’est crue juridiquement fondée à mettre à bas une motion votée par une assemblée et à anéantir ainsi une prérogative constitutionnelle de l’assemblée parlementaire, ce qui est une ingérence inadmissible non seulement dans le fonctionnement mais aussi dans les attributions constitutionnelles d’une autre institution ; cela pourrait inspirer un Premier ministre frappé par une motion de censure pour refuser sa sanction et saisir la Cour ou un président de l’assemblée provinciale de solliciter le secours d’un organe judiciaire, dénaturant complètement l’esprit du régime du contrôle parlementaire. C’est cette ignorance du droit par les juges de la Cour qui a introduit le désordre et non l’exercice de leur prérogative constitutionnelle par les assemblées provinciales. En effet, les juges de la haute juridiction ne comprenaient pas le sens de l’alinéa 2 de l’article 162 qui reconnaît à « toute personne » le pouvoir de « saisir la Cour constitutionnelle pour inconstitutionnalité de tout acte législatif ou réglementaire », confondant « acte législatif » et « tout document » issu du parlement ; ils n’ignoraient certainement pas ce que connaît tout étudiant de première année de droit sait mais ils tordaient le cou au droit pour de sordides intérêts.  Par ailleurs, qu’une motion de défiance soit votée contre un exécutif provincial n’est pas nécessairement ce que les auteurs de la proposition appellent « crises » dont la gestion est « fondée essentiellement sur la voie judiciaire », car nulle part la constitution ne prévoit que le juge intervienne pour anéantir une motion et rétablir un gouverneur renversé : lorsqu’une motion est votée le gouverneur tombe et est remplacé par élection, à l’instar d’une censure qui pourrait être votée contre le Premier ministre et son gouvernement et qui entraîne la chute de ceux-ci, sans aucune autre forme de procès.
Les auteurs disent également, pour modifier l’article 197, que, comme le président de la République « assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics », il doit pouvoir « dissoudre une Assemblée provinciale » « par une ordonnance délibérée en Conseil des ministres et après avis des bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat » « lorsque des circonstances politiques graves menacent d’interrompre le fonctionnement régulier des institutions provinciales ». De même, dans les mêmes « circonstances politiques graves », le président de la République peut relever de ses fonctions le gouverneur d’une province, modifiant ainsi l’article 198.
Nous constatons d’abord que le président a un pouvoir discrétionnaire aussi bien d’apprécier les « circonstances politiques graves » que le moment où le « fonctionnement régulier des institutions provinciales «  est « menacé », alors que si la consultation des bureaux des deux chambres est prévue, l’avis qui en émane n’est pas obligatoire, donc la décision du président est totalement discrétionnaire au risque d’être arbitraire et contestable. L’expérience nous enseigne qu’avec un président politiquement teinté et inséré dans une famille politique  la neutralité et l’objectivité de l’institution devient problématique.
Mais, surtout, que devient l’autonomie des provinces si le statut et le mandat de leurs institutions élues peuvent dorénavant dépendre du bon vouloir du président de la République ? Dans la forme de l’Etat qui est la nôtre, un Etat quasi fédéral, l’autonomie et la dépendance des institutions provinciales uniquement de leur élection par les populations locales est la caractéristique essentielle, avec la répartition par la constitution des affaires et des compétences entre l’Etat et les provinces. Sauf tricherie ou formalisme fétichiste, dire que faire révoquer par le pouvoir central les autorités des provinces autonomes ne porte pas atteinte à l’autonomie des provinces est un mensonge. En révisant  ces dispositions des articles 197 et 198, la proposition viole l’article 220 qui l’interdit. L’article 220 ne dit nulle part qu’une exception peut être faite pour impliquer une extension des attributions d’arbitre du président de la République. Cela serait vrai même s’il s’agissait d’établir un parallèle avec la situation de l’Assemblée nationale alors même que dans ce dernier cas, le président de la République n’a pas le droit de révoquer les membres du gouvernement.

Une révision fourre-tout
Laissons de côté les autres nombreux aspects de la proposition. D’abord cela dénote le fait que la révision ne répond à aucune vision globale de l’organisation de l’Etat, la proposition reprend des objets divers et disparates qui ne répondent pas à quelque souci de l’unité d’une révision constitutionnelle. Cela est également la preuve des origines différentes des points soumis à révision ainsi que de la pluralité des intérêts défendus par les auteurs. En fait, dans la précipitation, la proposition de révision a ramassé tout ce qui traînait comme initiatives personnelles de tel ou de tel député, afin de satisfaire l’orgueil intellectuel et politique de chacun et de faciliter un vote unanime pourtant déjà garanti par d’autres formes d’intéressement, sur l’essentiel (l’article 71), en flattant ainsi le chef de l’Etat qui ne pourrait plus rejeter comme avant ces initiatives dont certaines sont intellectuellement malheureuses.  Montrons cela en disant un mot sur cette volonté des députés de retrouver leur poste après la perte des fonctions au gouvernement ou dans les entreprises publiques pour lesquelles ils auront fait des démarches, ont « fétiché » et même se seront vendus afin de profiter de meilleurs avantages financiers et matériels. Cette volonté avait déjà été manifestée à un autre moment, en couplage avec la flatteuse proposition de faire rentrer le président de la République au Conseil Supérieur de la Magistrature ; à l’époque le chef de l’Etat refusa d’être mêlé aux appétits gloutons et boulimiques des députés. La proposition réintroduite aujourd’hui est fallacieusement justifiée par un argument manquant toute logique politique ou juridique : le fait que « la perte du mandat parlementaire par suite de la nomination du député ou du sénateur à une fonction politique pose un problème de fond dans un régime de démocratie électorale où les équations personnelles comptent de façon significative au-delà de l’impact des organisations politiques dont les candidats portent les couleurs ». Faux ! et pitoyable « vision » de nos dirigeants qui nous enferment dans un système électoral nominatif, tribal ou régional où les citoyens sont poussés à choisir le cousin, le pourvoyeur ou le corrupteur local chasseur des primes ou chercheur d’or, et dans lequel les convictions et propositions politiques ou la vision de gouvernance ne jouent aucun rôle. Cela est étonnant de la part de « démocrates » : la représentation est assurée par la formation politique qui présente le candidat qui lui semble le mieux indiqué pour défendre sa vision de gouvernance et de la société qu’elle propose aux citoyens et non par des individus isolés. Nous avons là la preuve du « réalisme politique », je veux dire du « cynisme », des politiciens traditionnels congolais, qui ne font pas la politique pour assurer la gouvernance de la société et réaliser une vision mais pour une promotion sociale personnelle.
Cette proposition honteuse revient à faire du prestigieux mandat de représentant du peuple défendant les intérêts de ce dernier un vil paillasson ou, au mieux, un simple tremplin pour des postes plus juteux ; s’il perd le poste juteux, il faudra malgré tout qu’il retrouve ce qu’il considère comme le strapontin du parlement pour continuer d’avoir un « job ». Dites-moi encore que l’objectif de nos politiciens n’est pas l’enrichissement ! Par un sursaut, les hommes d’honneur qui peuvent encore se retrouver au parlement refuseront ce mépris de la fonction parlementaire.

Concernant l’article 71 (l’élection du président de la République), pour la majorité de l’Assemblée nationale, la cause est entendue et le vote sera favorable, sans que tous puissent expliquer intelligemment leur vote (c’est vrai que certains ne comprennent pas tout ce dont il s’agit). Cette majorité est paradoxalement tout heureuse de nous offrir, sans états d’âme, un président de la République minimal, dévalué.

Mais, c’est à présent aux Sénateurs, comme souvent, de sauver la qualité des textes. Je vous conjure : réfléchissez aux quelques aspects que je viens de mettre à votre disposition, pour ne pas ouvrir la boîte de Pandore après cette première tentative qui rogne les interdits de l’article 220, de peur que, si vous votez en vous contentant de la lecture primaire, au lieu du doigt on nous prenne tout le bras et qu’enfin soit atteint l’objectif recherché dans toutes ces élucubrations (l’article 70 alinéa 1). Peut-on compter sur eux pour mettre fin à l’aventure en déclarant inopportune et sans bien fondé une  révision dont nous venons de voir qu’en jouant avec l’article 220, elle est téméraire et dangereuse.
C’est également au Congrès, si le filtre Sénat ne jouait pas, de se ressaisir et, lors du vote article par article, de rejeter les dispositions faisant peu de cas de l’âme de la constitution contenue dans l’article 220, dispositions qu’on a voulu clandestinement introduire à l’ombre de la seule qui intéressait le président de la République. Va-t-on énerver l’esprit de la constitution pour les humeurs de quelques ministres ou pour l’orgueil de quelques députés ?

Parlementaires, rappelez-vous : «Je suis un Homme ! » (ce n’est pas de moi, c’est une citation que vous connaissez tous).                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     
La caravane passera ? Mais, au moins, un chien aura aboyé !

AMKT

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